Trang chủ    Thực tiễn     Môi trường luật pháp của sự di dân nông thôn – thành thị ở nước ta hiện nay
Thứ tư, 24 Tháng 7 2013 14:46
5063 Lượt xem

Môi trường luật pháp của sự di dân nông thôn – thành thị ở nước ta hiện nay

(LLCT) - Di dân là một bộ phận hợp thành của quá trình phát triển và là hệ quả tất yếu của công nghiệp hóa (CNH), đô thị hóa (ĐTH). Khi CNH được đẩy mạnh và cùng với quá trình ĐTH, người dân và lao động nông thôn sẽ di cư và chuyển dịch tới các vùng thành thị, nơi có công việc mới với thu nhập cao hơn nông thôn.Dòng di dân từ nông thôn ra thành thị (nông thôn - thành thị) ở Việt Nam có xu hướng ngày càng mạnh và trở thành một hướng quan trọng phân bố lại nguồn lực, nguồn nhân lực, góp phần quan trọng giảm sức ép về việc làm trong nông nghiệp, nông thôn, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu lao động, đáp ứng nhu cầu lao động ngày càng tăng trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ. Tuy nhiên, người di cư cũng đang phải đối mặt với nhiều vấn đề xã hội bức xúc. Vấn đề này có nguyên nhân từ môi trường thể chế chưa được hoàn thiện.

1. Các quy định, pháp luật hiện hành liên quan đến di dân nông thôn - thành thị

Hiến pháp năm 1992 quy định: Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú. Trong đó cũng quy định khá cụ thể về những quyền cơ bản của công dân, về một số chính sách xã hội mà mọi người dân đều có quyền hưởng lợi, kể cả nhóm di dân nông thôn - thành thị như quyền và nghĩa vụ học tập và được Nhà nước hỗ trợ đối với nhóm yếu thế; quyền và nghĩa vụ lao động; được chăm sóc và bảo vệ sức khỏe, được hưởng lợi từ chính sách bảo vệ, chăm sóc bà mẹ và trẻ em, chính sách dân số và kế hoạch hóa gia đình; quyền  có nhà ở  và quyền bình đẳng giữa nam và nữ trong lao động và trả lương,... Đó là các quyền công dân và những chính sách xã hội rất cơ bản, thể hiện ý chí của toàn dân và tính ưu việt của chế độ XHCN.

Pháp lệnh dân số năm 2003 ghi: Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho di cư trong nước, có chính sách và biện pháp cần thiết để hạn chế tập trung đông dân cư vào một số đô thị lớn, hạn chế di dân tự phát; giải quyết kịp thời các vấn đề của di cư tự phát; quản lý lao động từ nơi khác đến; tạo điều kiện cho cá nhân thực hiện chính sách dân số; cung cấp dịch vụ dân số đa dạng, chất lượng, thuận tiện và an toàn,...

Bộ luật Lao động năm 1994 (bổ sung, sửa đổi năm 2002, 2006, 2007) có các điều khoản quy định: Mọi người đều có quyền làm việc, tự do lựa chọn việc làm và nghề nghiệp, học nghề và nâng cao trình độ nghề nghiệp, không bị phân biệt đối xử; mọi hoạt động tạo việc làm, tự tạo việc làm, dạy nghề và học nghề để có việc làm, mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh thu hút nhiều lao động đều được Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi hoặc giúp đỡ,...

Luật Giáo dục năm 2005 và Luật Dạy nghề năm 2007 quy định quyền và nghĩa vụ học tập của công dân; quy định chính sách dạy nghề cho lao động, trong đó người lao động trong điều kiện di dân nông thôn - thành thị là một trong những đối tượng được ưu tiên hưởng lợi và được Nhà nước hỗ trợ thông qua các chính sách xã hội; Quyết định số 1956/QĐ-TTg về phê duyệt Đề án đào tạo nghề cho lao động nông thôn đến năm 2020... Trong các quyết định này, đối tượng hưởng lợi bao gồm cả lao động di cư từ nông thôn ra thành thị tìm việc làm.

Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân và Luật Bảo hiểm y tế quy định mọi người khi ốm đau, bệnh tật, bị tai nạn được khám bệnh, chữa bệnh tại các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh ở nơi công dân cư trú, lao động, học tập... Mục tiêu đặt ra là đến năm 2014 bảo hiểm y tế toàn dân.

Bộ luật Dân sự quy định cá nhân có quyền tự do đi lại, tự do cư trú, quyền sở hữu nhà. Công dân có đủ điều kiện đăng ký thường trú, tạm trú thì có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền đăng ký thường trú, tạm trú. Quyền tự do cư trú của công dân theo quy định của Luật Cư trú được thể hiện bằng việc công dân tự do lựa chọn, quyết định nơi thường trú, nơi tạm trú theo quy định. Để bảo đảm công dân thực hiện quyền tự do cư trú, Luật đã quy định rõ các nguyên tắc cư trú và quản lý cư trú. Quyền tự do cư trú của công dân được Nhà nước bảo đảm, mọi hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân xâm phạm đến quyền tự do cư trú của công dân đều bị xử lý nghiêm minh.

Như vậy, các quy định của Hiến pháp 1992 và các luật khác liên quan đến di dân nông thôn - thành thị được thể hiện khá rõ theo 3 lát cắt cơ bản, đó là: Hiến định những vấn đề chung liên quan đến chính sách xã hội cho mọi người, nhất là người lao động trong điều kiện di dân nông thôn - thành thị; trong đó có hiến định về quyền cơ bản và nghĩa vụ công dân, bao gồm cả nhóm đối tượng di dân nông thôn - thành thị; nhất là quyền tự do di dân, tự do lựa chọn việc làm và nghề nghiệp, tự do kinh doanh, có quyền lao động, học tập, chăm sóc sức khỏe, nhà ở, cư trú... Chính sách xã hội ưu tiên đặc biệt đối với một số đối tượng (người già, người có công với cách mạng, người tàn tật, trẻ em...), không phân biệt nhóm nhập cư từ nông thôn ra thành thị.

Những nội dung trên về cơ bản phù hợp với pháp luật, công ước và thông lệ quốc tế mà Việt Nam cam kết thực hiện, nhất là các Công ước quốc tế của ILO như: Công ước 142 về Hướng nghiệp và đào tạo nghề trong phát triển nguồn nhân lực; Công ước số 122 về chính sách việc làm; Công ước 131 về Ấn định lương tối thiểu, đặc biệt đối với các nước đang phát triển; Công ước 102 về quy phạm tối thiểu về an sinh xã hội (ASXH)... Các công ước này đã quy định rất rõ về các quyền cơ bản của lao động liên quan đến di dân nông thôn - thành thị; quy định trách nhiệm của nhà nước các nước thành viên ILO về tạo khung pháp lý, xây dựng sàn tối thiểu về ASXH.

Các chính sách xã hội liên quan đến người lao động trong điều kiện di dân nông thôn - thành thị quy định trong các pháp luật cụ thể về cơ bản có tính khả thi vì đã xuất phát từ nhu cầu thật sự, thiết thực và thực tế của xã hội, của đối tượng. Đó là một hệ thống chính sách rất nhân bản, thể hiện tính ưu việt của chế độ XHCN, hướng vào phát triển con người, phát triển nguồn nhân lực.

Các pháp luật, chính sách xã hội cơ bản phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đảm bảo cho người dân tự do di chuyển, kể cả di dân nông thôn - thành thị; có chính sách hỗ trợ cho người nghèo, đối tượng chính sách và tạo cơ hội cho mọi người tiếp cận bình đẳng các dịch vụ giáo dục, đào tạo và dạy nghề, tìm việc làm, chăm sóc sức khỏe, nhà ở, cư trú...

Tuy vậy, trong quá trình phát triển, những vấn đề mới phát sinh liên quan đến những chính sách xã hội chưa được bổ sung, sửa đổi trong Hiến pháp, nhất là chính sách phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, xây dựng xã hội học tập, tạo cơ hội và điều kiện cho mọi công dân được học tập suốt đời; chính sách phân phối tiền lương và thu nhập theo cơ chế thị trường có sự quản lý, điều tiết của Nhà nước; chính sách ASXH hoàn chỉnh theo hướng đa tầng và linh hoạt, có thể hỗ trợ lẫn nhau, tạo điều kiện cho mọi người dân, bao gồm cả nhóm di dân nông thôn - thành thị, đều có cơ hội tiếp cận nhằm phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro,...

Hệ thống pháp luật, chính sách về lao động, việc làm,... liên quan đến người lao động trong điều kiện di dân nông thôn - thành thị chưa theo kịp thực tế luôn biến đổi và còn thiếu cụ thể; nhiều quy định không sát với thực tế hiện nay.

Một số lĩnh vực chuyên ngành chưa được thể chế hóa ở mức cao, nhất là chưa có Luật Dân số, Luật Việc làm, Luật Tiền lương tối thiểu, Luật An toàn và vệ sinh lao động, Luật Quan hệ lao động... Đây là các luật rất quan trọng để điều chỉnh các quan hệ xã hội, quan hệ việc làm cho toàn bộ lao động xã hội, kể cả khu vực có quan hệ lao động, khu vực tự làm và phi kết cấu, nơi có nhiều lao động nhập cư từ nông thôn ra thành thị.

Việc triển khai thực hiện chính sách, luật pháp về dân số, lao động, nhà ở, hộ khẩu,... liên quan đến người lao động trong điều kiện di dân nông thôn - thành thị chưa nghiêm; cải cách hành chính chưa đạt kết quả, còn nhiều rào cản, gây phiền hà, người dân cũng như người lao động trong điều kiện di dân nông thôn - thành thị khó tiếp cận; hiện tượng lãng phí, thất thoát, tiêu cực còn xảy ra ở nhiều nơi. Đặc biệt, người dân, lao động nhập cư từ nông thôn ra thành thị sinh sống, tìm việc làm khó tiếp cận các chính sách và hệ thống dịch vụ xã hội.

2. Một số khuyến nghị về hoàn thiện pháp luật liên quan đến di dân nông thôn - thành thị

Hiến pháp và pháp luật, thể chế các chính sách xã hội công bằng và đảm bảo ASXH cho mọi người dân, không loại trừ nhóm di dân nông thôn - thành thị. Cùng với phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới, cần phải xây dựng và phát triển hệ thống chính sách xã hội và đảm bảo ASXH phù hợp với điều kiện của nước ta. Đất nước càng phát triển theo kinh tế thị trường định hướng XHCN thì con người càng phải được bảo vệ, bảo đảm an toàn bằng một hệ thống chính sách xã hội và ASXH hiệu quả; phải xây dựng một hệ thống ASXH đa tầng và linh hoạt, có thể hỗ trợ lẫn nhau, tạo điều kiện để mọi người dân đều có cơ hội tiếp cận các dịch vụ ASXH nhằm phòng ngừa và khắc phục rủi ro. Cần phải đặt phát triển ASXH ngang tầm với phát triển kinh tế, coi đầu tư cho phát triển ASXH là đầu tư cho con người, đầu tư cho phát triển.

Trong kinh tế thị trường cần thực hiện chính sách dân số, lao động, việc làm và thu nhập, giáo dục, đào tạo, y tế, nhà ở, hộ khẩu... phù hợp với nguyên tắc thị trường, khả năng của nền kinh tế và có sự quản lý, điều tiết của Nhà nước.

Do vậy, các quan điểm cơ bản sau đây cần bổ sung trong Hiến pháp mới:

- Tạo việc làm là trách nhiệm của Nhà nước, xã hội và của mọi người lao động; Nhà nước tạo môi trường pháp lý giải phóng triệt để sức sản xuất, sức lao động để mọi người đầu tư phát triển sản xuất - kinh doanh, tạo nhiều việc làm bền vững và tạo cơ hội cho mọi người có cơ hội tiếp cận việc làm.

-  Nhà nước quy định các tiêu chuẩn lao động bao gồm việc làm, thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi, tiền lương, bảo hiểm xã hội và các điều kiện làm việc khác đối với cán bộ, công chức, viên chức nhà nước và những người làm công hưởng lương; khuyến khích phát triển các hình thức bảo hiểm xã hội khác đối với người lao động.

- Nhà nước quy định chính sách điều tiết hợp lý thu nhập trong xã hội; thực hiện phân phối lại thông qua ASXH, phúc lợi xã hội; khuyến khích làm giàu hợp pháp đi đôi với giảm nghèo bền vững và gắn với phát triển; giảm dần khoảng cách chênh lệch giàu - nghèo giữa các vùng, miền, các tầng lớp dân cư.

- Đầu tư cho giáo dục và đào tạo là đầu tư cho phát triển; giáo dục và đào tạo theo nhu cầu phát triển của xã hội; xây dựng xã hội học tập, tạo cơ hội và điều kiện cho mọi công dân được học tập suốt đời. Bậc tiểu học và trung học cơ sở là bắt buộc, không mất tiền.

- Thực hiện bảo hiểm y tế toàn dân, tạo điều kiện để mọi người dân được chăm sóc sức khỏe; trẻ em dưới 6 tuổi được chăm sóc y tế miễn phí; Nhà nước hỗ trợ nhóm người nghèo, nhóm nhập cư và nhóm yếu thế  tham gia bảo hiểm y tế.

- Nhà nước quy định hệ thống chính sách ASXH hoàn chỉnh, đa tầng, bao gồm chính sách thị trường lao động, bảo hiểm xã hội, trợ giúp xã hội, dịch vụ xã hội cơ bản và linh hoạt, có thể hỗ trợ lẫn nhau trên cơ sở bảo đảm nhu cầu mức sống tối thiểu phù hợp với từng giai đoạn phát triển. Mọi công dân đều có quyền tham gia hệ thống chính sách ASXH; được tạo cơ hội tiếp cận và thụ hưởng các chính sách ASXH.

- Nhóm đối tượng yếu thế và dễ bị tổn thương như người già, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa, nhóm dân số, lao động nhập cư nghèo từ nông thôn ra thành thị làm việc và các đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khác được Nhà nước và xã hội giúp đỡ.

Chính sách dân số

Phát triển, phân bố dân số, nguồn nhân lực hợp lý (thông qua di dân) và không ngừng nâng cao chất lượng dân số, nguồn nhân lực là một trong những chính sách xã hội cơ bản của quốc gia, vừa phải coi trọng tính quy luật khách quan của di dân nói chung, di dân nông thôn - thành thị nói riêng, vừa có sự điều tiết của Nhà nước nhằm phân bố hợp lý dân cư, nguồn nhân lực; hạn chế di dân tự phát từ nông thôn ra thành thị, hỗ trợ nhóm lao động nhập cư để đảm bảo cho họ có việc làm ổn định và có cơ hội tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản (giáo dục, y tế, nhà ở, hộ khẩu...).

- Phấn đấu giữ vững thành quả mức sinh thấp (dưới mức sinh thay thế), đảm bảo tốc độ tăng lực lượng lao động hằng năm thấp hơn tốc độ tăng trưởng việc làm, nhất là ở khu vực thành thị, nơi có tốc độ tăng dân số cơ học và lao động lớn (do di dân); tăng cường phối hợp liên ngành và với địa phương để xử lý tốt những vấn đề di dân, nhất là di dân nông thôn - thành thị.

- Tập trung nâng cao chất lượng dân số, nguồn nhân lực trên cơ sở cải thiện chỉ số phát triển con người của cả nước, các nhóm xã hội và các vùng, đặc biệt ưu tiên cho nhóm người nghèo, nhóm di dân nông thôn - thành thị, nhóm yếu thế và vùng miền núi khó khăn, vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số.

- Thực hiện việc lồng ghép các biến dân số và nhu cầu nguồn nhân lực vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hằng năm của cả nước, các ngành và địa phương, có tính đến xu hướng biến động dân số, di dân nông thôn - thành thị ngày càng tăng.

- Phát triển mạnh dịch vụ dân số cho mọi người, kể cả nhóm di dân nông thôn - thành thị.

- Nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật Dân số, trong đó chú ý đặc biệt đến nhóm di dân nông thôn - thành thị đang có xu hướng tăng nhanh.

Chính sách lao động, việc làm và thu nhập

- Hoàn thiện chính sách kinh tế vĩ mô theo hướng tiếp tục giải phóng sức sản xuất, sức lao động, huy động các nguồn lực trong nước và quốc tế để phát triển sản xuất kinh doanh, nhất là những ngành, lĩnh vực có khả năng thu hút nhiều lao động, tạo cầu lao động với chất lượng cao, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và cơ cấu lao động nông thôn (nhất là đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì tăng trưởng kinh tế cao và bền vững, nâng cao chất lượng tăng trưởng; đẩy mạnh CNH, HĐH, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn; đảm bảo ASXH...).

- Nghiên cứu bổ sung, hoàn thiện pháp luật lao động, trong đó có quy định về quan hệ lao động liên quan đến thị trường lao động, chú ý nhóm lao động nhập cư từ nông thôn ra thành thị, đến các khu công nghiệp làm việc.

- Hoàn thiện thể chế về phân phối tiền lương và thu nhập trong các loại hình doanh nghiệp, không có sự phân biệt đối xử nhóm lao động di cư nông thôn - thành thị.

- Hoàn thiện hệ thống giao dịch trên thị trường lao động, đảm bảo cho mọi người lao động, kể cả nhóm lao động nhập cư từ nông thôn ra thành thị có cơ hội việc làm thông qua phát triển hệ thống dịch vụ kết nối cung - cầu lao động.

- Nghiên cứu xây dựng Luật Việc làm, Luật Tiền lương tối thiểu, Luật An toàn và vệ sinh lao động, sửa đổi, bổ sung Luật Bảo hiểm xã hội,...

Chính sách đào tạo, dạy nghề

-  Đào tạo, dạy nghề theo định hướng cầu của thị trường lao động, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế, của các nhà đầu tư và nhu cầu việc làm của người lao động.

- Chuyển dạy nghề từ trình độ thấp sang trình độ cao theo ba cấp trình độ; đa dạng hoá các cơ sở đào tạo, dạy nghề, đặc biệt coi trọng đào tạo, dạy nghề trong các doanh nghiệp.

- Đa dạng hoá các ngành nghề, trình độ, phương thức đào tạo, đảm bảo cơ cấu ngành nghề, trình độ đào tạo đáp ứng yêu cầu của doanh nghiệp, đặc biệt là các ngành nghề mới, kỹ năng mới; ưu tiên tập trung đào tạo nghề cho lao động nông thôn trước khi di chuyển ra thành thị và sang các ngành, nghề phi nông nghiệp.

- Thực hiện chính sách phát triển kỹ năng nghề liên tục, suốt đời cho mọi người, bao gồm cả nhóm di dân nông thôn - thành thị, trong một xã hội học tập, học tập suốt đời; thực hiện chính sách xã hội trong giáo dục, đào tạo, dạy nghề, phát triển kỹ năng nghề, có tính đến ưu tiên và ưu đãi cho nhóm lao động di dân nông thôn - thành thị.

Chính sách y tế

-  Chăm sóc sức khỏe người dân, bao gồm cả nhóm di dân nông thôn - thành thị, phải được coi trọng, không phân biệt đối xử. Phát triển mạnh và nâng cao chất lượng dịch vụ y tế, đảm bảo mọi người dân được tiếp cận thuận lợi.

- Thực hiện BHYT toàn dân theo lộ trình của Luật Bảo hiểm Y tế; Nhà nước tiếp tục mua BHYT cho người nghèo, trẻ em dưới 6 tuổi và hỗ trợ mua BHYT cho người cận nghèo; đưa đối tượng di dân vào nhóm được Nhà nước hỗ trợ mua BHYT. Nâng cao chất lượng khám chữa bệnh đối với bệnh nhân có bảo hiểm y tế.

Chính sách nhà ở, hộ khẩu

- Các chiến lược về phát triển xã hội cần có tầm nhìn xa và toàn diện hơn, gắn với xu hướng di dân và di chuyển lao động ngày càng tăng từ nông thôn ra thành thị.

- Xây dựng các chương trình phát triển dân sinh trong các thành phố lớn, các khu công nghiệp. Quy hoạch các khu đô thị, khu công nghiệp phải có quy hoạch nhà ở và các công trình hạ tầng công cộng, có tính đến quy mô và xu hướng tăng dòng di dân nông thôn - thành thị.

- Cần cung cấp thông tin và phổ biến rõ ràng các thủ tục cấp phép tạm trú cho người dân và lao động nhập cư từ nông thôn vào thành thị.

- Cần đơn giản hoá thủ tục và các quy định về đăng ký hộ khẩu.

- Cần xóa bỏ mọi quy định sử dụng hộ khẩu như một tiêu chí đầu vào của người dân nếu muốn tiếp cận các chính sách và dịch vụ xã hội để nhóm di dân nông thôn - thành thị bình đẳng với nhóm dân cư thành thị trong thụ hưởng các chính sách xã hội và tiếp cận các dịch vụ xã hội.

__________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2013

 

TS Nguyễn Hữu Dũng

Viện Khoa học Lao động và Xã hội

GS,TS Mai Ngọc Cường

Trường Đại học Kinh tế quốc dân

 

Các bài viết khác