Từ khóa: quyền con người, hoạch định chính sách.

1. Khái quát về phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người

Quyền con người là một trong ba trụ cột chính của Liên Hợp quốc, bên cạnh hòa bình - an ninh và phát triển. Quyền con người cũng là chủ đề lớn xuyên suốt trong các mối quan hệ quốc tế và là trọng tâm trong hoạch định chính sách phát triển ở các quốc gia trên thế giới.

 Từ khi thành lập (năm 1945) và đặc biệt trong hơn hai thập kỷ trở lại đây, Liên Hợp quốc luôn hoan nghênh mọi sáng kiến nhằm đưa những chuẩn mực của quyền con người (được ghi nhận trong các văn kiện quốc tế cơ bản về quyền con người) trở thành hiện thực trên phạm vi toàn cầu. Một trong những sáng kiến đó là áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định chính sách phát triển. Năm 1997, khi khởi xướng chương trình cải cách tổ chức và hoạt động của Liên Hợp quốc, Tổng thư ký Liên Hợp quốc đã chính thức kêu gọi đưa nội dung quyền con người vào tất cả các hoạt động của Liên Hợp quốc. Hưởng ứng lời kêu gọi của Tổng thư ký Liên Hợp quốc, các tổ chức trực thuộc Liên Hợp quốc đã bắt đầu lồng ghép phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người vào trong các hoạt động thực tiễn của mình từ cuối những năm 1990 đến nay. Kể từ thời điểm đó, nhiều quốc gia trên thế giới cũng đẩy mạnh áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người, và coi quyền con người là trọng tâm trong hoạch định và thực thi các chính sách phát triển quốc gia.

Trên phương diện lý luận, quan điểm do Liên Hợp quốc (thông qua Văn phòng Cao ủy Liên Hợp quốc về quyền con người) đưa ra về phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở quyền con người (Human Rights-Based Approach, thường được viết tắt là HRBA) được xem là quan niệm chính thống, tương đối toàn diện và thường được trích dẫn rộng rãi. Theo đó, phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người được hiểu là: “...một khung khái niệm đối với quá trình phát triển con người dựa trên những tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người và được thực hiện nhằm hướng tới mục tiêu thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người”(1).

Quan niệm trên cho thấy, tiếp cận dựa trên quyền con người nhằm mục đích bảo đảm các quyền con người cụ thể theo hướng cân bằng ở hai yếu tố: Nội dung quyền con người và cách thức thực thi quyền con người. Điều này có nghĩa là, phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người không chỉ quan tâm tới việc đạt được những mục tiêu đề ra, mà còn chú trọng tới những quy trình, cách thức lựa chọn để đạt được những mục tiêu đó. Bên cạnh đó, phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người “lấy các tiêu chuẩn về quyền con người làm cơ sở để xác định kết quả mong đợi và lấy các nguyên tắc về quyền con người làm điều kiện, khuôn khổ cho quá trình đạt được kết quả đó”(2).

Ý nghĩa quan trọng nhất của việc áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định các chính sách phát triển là ở chỗ tập trung vào quyền lợi của các nhóm người dễ bị tổn thương trong xã hội và đặc biệt là những nhóm có nguy cơ bị gạt ra ngoài lề. Bởi lẽ, họ là những đối tượng ở vào vị thế thiệt thòi hay nói cách khác là yếu thế trên nhiều phương diện như kinh tế, văn hóa, xã hội và khó khăn hơn các nhóm xã hội khác trong việc tiếp cận và thụ hưởng những thành quả do các chính sách phát triển của nhà nước mang lại. Vì vậy, trong hoạch định và thực thi chính sách phát triển, cần nâng cao sự hiểu biết của các cơ quan nhà nước về các mối quan hệ giữa quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm giữa các bên vì mục tiêu phát triển và quyền con người. Tập trung vào các quyền của con người cũng có nghĩa là giúp cho các hoạt động của nhà nước trở nên bền vững và lâu dài hơn vì xét về bản chất của vấn đề, khi các quyền, lợi ích của người dân được thực hiện thì cũng chính là lúc nhà nước đạt được mục đích trong hoạt động quản lý của mình, bảo đảm thực hiện trách nhiệm quốc gia đối với các cam kết quốc tế về quyền con người.

Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định và thực hiện chính sách, chương trình phát triển là cách tiếp cận khẳng định các quyền, lợi ích và tự do vốn có của các chủ thể hưởng quyền (rights holders), đồng thời chỉ ra nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý tương ứng của các chủ thể có nghĩa vụ (duty bearers). Chủ thể hưởng quyền là cá nhân, công dân, các nhóm xã hội dễ bị tổn thương trong xã hội, còn chủ thể có nghĩa vụ là nhà nước, cán bộ công chức, viên chức trong cơ quan công quyền, cơ quan cung cấp dịch vụ công, các tổ chức, tập đoàn xuyên quốc gia, doanh nghiệp, v.v.. Chủ thể có nghĩa vụ phải tôn trọng, bảo đảm và thực thi quyền con người của các chủ thể hưởng quyền.

Mối quan hệ giữa chủ thể hưởng quyền và chủ thể có nghĩa vụ chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi việc áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định chính sách phát triển phải dựa trên các nguyên tắc sau: (i) Tính hợp pháp trong việc ra các quyết định; (ii) Tính minh bạch trong thực hiện chương trình, kế hoạch, chính sách; (iii) Trách nhiệm giải trình của chủ thể có nghĩa vụ; (iv) Trao quyền cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương, nhóm dễ bị gạt ra ngoài lề; (v) Bảo đảm có sự tham gia của các chủ thể hưởng quyền trong quá trình hoạch định và thực hiện các chính sách; (vi) Bình đẳng, không phân biệt đối xử.

Cụ thể hơn, việc áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách phát triển phải thể hiện được những nội dung căn bản như:

Một là, sử dụng các chuẩn mực và nguyên tắc cơ bản về quyền con người trong quá trình xây dựng, thực thi và đánh giá kết quả của các chương trình và dự án phát triển.

Hai là, phân tích, đánh giá năng lực của các chủ thể liên quan, nâng cao năng lực của chủ thể hưởng quyền và tính chịu trách nhiệm của chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền.

Ba là, làm rõ mối quan hệ giữa chủ thể hưởng quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền. Tiếp cận dựa trên quyền đòi hỏi xác định rõ vai trò của các bên và nhấn mạnh trách nhiệm của bên phải thực hiện quyền một cách công khai, minh bạch và không có sự phân biệt đối xử.

Bốn là, quan tâm đến các nhóm dễ bị tổn thương, đặc biệt là nhóm dễ bị loại ra khỏi quá trình phát triển khi muốn đạt kết quả của chương trình, dự án, chính sách.

Hiện nay, có nhiều cách tiếp cận khác nhau trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách. Bên cạnh tiếp cận dựa trên quyền con người, còn có những cách tiếp cận khác như cách tiếp cận nhân ái (Charity Approach - CA), tiếp cận dựa trên nhu cầu (Needs Approach - NA), tiếp cận sáng tạo (Innovative Approach), tiếp cận tích cực (Positive Approach)... Mỗi cách tiếp cận đều có những mặt tích cực và nhược điểm riêng. So với các cách tiếp cận khác, tiếp cận dựa trên quyền con người có nhiều ưu thế hơn, góp phần giúp quá trình hoạch định và thực thi chính sách đạt hiệu quả cao trong thực tiễn. Có thể thấy rõ những ưu thế đó qua bảng so sánh sau(3):

Từ bảng so sánh trên, có thể rút ra một số nhận xét sau:

Thứ nhất, nếu tiếp cận theo/dựa trên nhu cầu nhấn mạnh vào các nhu cầu xã hội, tập trung vào việc xem xét những nhu cầu, đòi hỏi đặt ra, từ đó đề ra các biện pháp giải quyết theo hướng cung cấp những lợi ích nhằm đáp ứng nhu cầu thì tiếp cận dựa trên quyền con người lại lấy con người làm trung tâm để xem xét, giải quyết vấn đề. Do đó, tiếp cận dựa trên quyền con người là cách tiếp cận hiệu quả trong việc thúc đẩy sự phát triển mối quan hệ giữa quyền con người và phát triển(4).

Thứ hai, tiếp cận dựa trên quyền con người có cơ sở bảo đảm thực hiện vững chắc hơn so với tiếp cận dựa trên nhu cầu và tiếp cận dựa trên từ thiện/lòng nhân ái.

Thứ ba, tiếp cận dựa trên quyền đáp ứng các quyền cơ bản của con người, bảo đảm các nền tảng ổn định cho sự phát triển con người, do đó mang tính đạo đức, nhân văn, công bằng và bình đẳng xã hội.

Thứ tư, tiếp cận dựa trên quyền con người giải quyết mối quan hệ giữa các chủ thể hưởng quyền và chủ thể có nghĩa vụ một cách thẳng thắn, thực tế và hợp lý.

2. Thực tiễn áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người ở nước ta hiện nay

Mặc dù phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người còn tương đối mới ở Việt Nam, nhưng thực tế cho thấy, trong thời gian qua, các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội của Việt Nam đã bước đầu vận dụng phương pháp tiếp cận này để giải quyết những vấn đề thực tiễn của đất nước.

Trên phương diện xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, thành tựu nổi bật nhất phải kể đến là việc quyền con người đã trở thành nội dung của một chương riêng của Hiến pháp năm 2013, trong đó quy định rõ quyền con người, quyền công dân và trách nhiệm của Nhà nước, các cơ quan, tổ chức trong việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người. Đây là cơ sở quan trọng hàng đầu cho việc vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong xây dựng, hoạch định chính sách trên những lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Trên thực tế, phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người đã bước đầu được áp dụng trong việc xây dựng, hoạch định chính sách của Chính phủ, của các bộ, ban ngành, trong một số lĩnh vực quan trọng như tư pháp hình sự, lao động, y tế, giáo dục, hành chính, kinh tế, văn hóa, dân tộc, tôn giáo, v.v..

Đặc biệt, các nhóm xã hội dễ bị tổn thương như phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số, v.v.. đã được hưởng lợi đáng kể từ việc vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền trong quá trình xây dựng, hoạch định chính sách đối với các nhóm yếu thế này. Trong những năm qua, Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách nhằm tạo thuận lợi cho sự phát triển của các nhóm xã hội dễ bị tổn thương này.

Chẳng hạn, đối với người dân tộc thiểu số, có thể kể đến một số chính sách tiêu biểu có sự vận dụng của phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người như Chương trình 135 về phát triển kinh tế - xã hội và các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc ít người, miền núi, vùng sâu, vùng xa; Quyết định 134/2004/QĐ-TTg ngày 20-7-2004 của Thủ tướng Chính phủ về hỗ trợ đất sản xuất, nhà ở và các nhu cầu thiết yếu phục vụ sản xuất và đời sống cho đồng bào nghèo thuộc dân tộc ít người; Đề án đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, biên giới, hải đảo giai đoạn 2016-2020 của Ủy ban Dân tộc; v.v..

Các nhóm đối tượng khác như phụ nữ, trẻ em và người nghèo cũng được tạo điều kiện thuận lợi trong các chính sách xã hội như chính sách về lao động việc làm, chính sách về tiền lương, chính sách về bảo hiểm xã hội, chính sách về an toàn lao động, chính sách về bảo trợ xã hội, chính sách bảo vệ trẻ em, chính sách về bình đẳng giới, v.v.. Trong bối cảnh ứng phó với đại dịch COVID-19 hiện nay, Nhà nước ta cũng đã vận dụng linh hoạt phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong việc hoạch định chính sách nhằm trợ giúp các đối tượng yếu thế trong xã hội. Thí dụ, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 42/NQ-CP ngày 09-4-2020 về các biện pháp hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch COVID-19; Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 15/2020/QĐ-TTg ngày 22-4-2020 quy định về việc thực hiện các chính sách hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch COVID-19, v.v..

Nhờ những chủ trương, chính sách như trên, các chủ thể hưởng quyền có liên quan đã được tạo nhiều cơ hội để thực hiện các quyền con người của mình, đồng thời các chủ thể có nghĩa vụ (các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) từng bước nâng cao ý thức trách nhiệm trong việc bảo đảm quyền cho các chủ thể quyền này, qua đó góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong những năm qua.

Tuy vậy, nhận thức về phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người còn có những hạn chế nhất định do những nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau. Đến nay cũng chưa có văn bản chính thức nào của Đảng, Nhà nước ghi nhận phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người. Những hạn chế đó khiến cho việc vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định chính sách chưa thực sự đồng bộ, hiệu quả đạt được chưa cao ở một số ngành, lĩnh vực, ảnh hưởng tới chất lượng tổng thể của công tác bảo đảm quyền con người nói chung.

Từ thực tiễn vận dụng phương pháp tiếp cận quyền con người trong hoạch định chính sách ở nước ta hiện nay, chúng tôi đề xuất một số khuyến nghị để vận dụng tốt hơn phương pháp này trong thời gian tới:

Một là, vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền trong hoạch định chính sách phát triển cần bảo đảm quán triệt các đường lối, chủ trương của Đảng về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người. Các quan điểm của Đảng về quyền con người trong các văn kiện của Đảng cần được coi là kim chỉ nam khi vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định chính sách phát triển ở Việt Nam hiện nay và cả trong thời gian tới.

Hai là, tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật của Nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định chính sách phát triển. Trong đó, cần chú trọng hướng tới việc ghi nhận và bảo đảm tốt quyền con người của các nhóm xã hội dễ bị tổn thương trên nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử.

Ba là, đưa phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trở thành một nguyên tắc hoạt động của các cơ quan nhà nước khi hoạch định và thực thi chính sách phát triển nhằm tôn trọng và bảo đảm thực hiện quyền con người, vì sự tiến bộ và công bằng xã hội. Phát triển kinh tế-xã hội phải dựa trên quyền con người lấy các chuẩn mực về quyền con người làm cơ sở để xác định kết quả mong đợi của các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời lấy các nguyên tắc về quyền con người làm điều kiện, khuôn khổ cho quá trình đạt được kết quả đó. Bên cạnh đó, trong hoạt động của các cơ quan nhà nước phải dựa trên nguyên tắc tiếp cận dựa trên quyền con người, lấy người dân làm trung tâm, lấy quyền của người dân làm nền tảng, tôn trọng và bảo đảm cho người dân thực hiện đầy đủ các quyền con người.

Bốn là, đổi mới mạnh mẽ hoạt động công vụ và nâng cao hơn nữa chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia trực tiếp vào việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trên cơ sở phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, cũng như bảo đảm các nguyên tắc chủ yếu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong đó, cần chú trọng bồi dưỡng và nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về những nguyên tắc, chuẩn mực về quyền con người trong pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia.

Năm là, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến thông tin pháp luật về quyền con người, quyền công dân nhằm nâng cao nhận thức của mọi người dân về vấn đề có ý nghĩa thiết thực này. Trên cơ sở đó, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thu hút sự tham gia rộng rãi và tích cực của người dân vào quá trình hoạch định chính sách phát triển đất nước.

Tóm lại, vận dụng một cách linh hoạt, sáng tạo phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định chính sách phát triển có tầm quan trọng cả về lý luận và thực tiễn, bởi lẽ nó hướng tới việc xây dựng một xã hội mà trong đó các quyền của mọi người đều được tôn trọng, ghi nhận và bảo đảm thực hiện, góp phần xây dựng xã hội phồn vinh và thịnh vượng.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 12-2020

(1), (4) Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Frequently Asked Questions on a Human Rights-Based Approach to Development Cooperation, United Nations, New York and Geneva, 2006, p.17, 17.

(2) United Nations, A Human Rights-based Toolkit. Xem tại: http://www.un.org.vn/en/publications/doc_details/115-a-human-rights-based-approach-toolkit.html.

(3) The Danish Institute for Human Rights, “Applying a Right-based Approach - An Inspirational Guide for Civic Society”, 2007, p.10.

TS Lê Xuân Tùng

Viện Quyền con người,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh