1. Có nên bỏ Hội đồng nhân dân (HĐND) không, nếu không bỏ HĐND thì tổ chức HĐND ở những cấp nào?

Trong thảo luận sửa đổi Hiến pháp về HĐND có hai luồng ý kiến chủ yếu là: thứ nhất, bỏ hết HĐND; thứ hai, bỏ HĐND quận, huyện, HĐND phường như hiện nay đang làm thí điểm.

a) Về ý kiến thứ nhất: nên bỏ hết HĐND

Căn cứ của ý kiến này là HĐND hoạt động hình thức, hiệu lực, hiệu quả thấp.

Tôi cho rằng ý kiến này không xác đáng, thiếu căn cứ lý luận và thực tiễn.

Về mặt lý luận, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân không thể thiếu cơ quan đại biểu, đại diện cho nhân dân, thể hiện ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân địa phương; trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật, phát huy quyền làm chủ của nhân dân địa phương, thể hiện quyền chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, quyết định các chủ trương, biện pháp phù hợp với địa phương mình bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các nghị quyết, quyết định của cấp trên. Đây là diễn đàn thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, là phương thức thể hiện quyền làm chủ của nhân dân.

Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN phải coi trọng hoạt động giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Nếu bỏ HĐND thì nhân dân địa phương thực hiện quyền làm chủ, quyền giám sát thông qua cơ quan nào? Nếu bỏ HĐND thì đối với những vấn đề cụ thể của địa phương liệu Quốc hội, Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có bao quát được hết không và ý kiến giám sát, phản biện của nhân dân địa phương thể hiện ở đâu, lúc nào? Vấn đề không phải là bộ máy nhà nước đỡ cồng kềnh, giảm chi phí, hoạt động của UBND thông thoáng, trực tiếp hơn, như một số ý kiến đánh giá việc thí điểm bỏ HĐND, mà quan trọng hơn là có bảo đảm được quyền làm chủ, quyền giám sát của nhân dân hay không.

Mặt khác, hoạt động của HĐND còn hình thức, thiếu hiệu lực, hiệu quả, là do cách thức tổ chức, cơ chế hoạt động còn có những khiếm khuyết chưa hội đủ các điều kiện để HĐND phát huy vai trò, chức năng của mình. Chẳng hạn, đại biểu HĐND ngoài nhiệm vụ hoạt động đại biểu cho dân như một công việc kiêm nhiệm còn đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ khác (mà đây mới là công việc chính của họ) như tham gia UBND và các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, quản lý sản xuất kinh doanh hay lãnh đạo chuyên môn... Vì thế họ bị ràng buộc về lợi ích, không đủ thời gian dành cho hoạt động đại biểu; khó phát huy tính khách quan, độc lập trong hoạt động giám sát của HĐND, ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của HĐND. Nếu Chủ tịch HĐND cũng do dân bầu (trong số ứng cử viên do Đảng giới thiệu); đại biểu HĐND đủ năng lực, trách nhiệm và điều kiện hoạt động; có cách thức tổ chức, cơ chế hoạt động phù hợp thì hoạt động của HĐND sẽ đỡ bị ràng buộc, hình thức như hiện nay, sẽ có hiệu lực, hiệu quả hơn.

Về mặt thực tiễn, ở nhiều nơi HĐND hoạt động hình thức, hiệu lực, hiệu quả chưa cao là do HĐND nơi đó thiếu năng lực, thiếu chủ động, chưa biết phát huy vai trò, chức năng luật định cho mình. Đại biểu HĐND, do nhiều nguyên nhân, ngại va chạm hoặc do bị ràng buộc về lợi ích, không thể hiện mạnh mẽ chính kiến của mình trước cái đúng, cái sai. Trái lại, từ thực tiễn cũng cho thấy, HĐND ở nhiều nơi đã sáng tạo nhiều cách thức hoạt động (như đặt đường dây nóng trong khi HĐND đang họp để nhân dân trực tiếp có ý kiến với HĐND), nhiều đại biểu đã mạnh dạn, thẳng thắn bày tỏ chính kiến của mình trên cơ sở các bằng chứng thu thập được (về môi trường, về dự án treo, về tình trạng dây dưa, kéo dài trong sửa chữa đường phố...), nhờ đó những quyết định của HĐND, tuy chưa nhiều, đã có hiệu lực, hiệu quả hơn, sát hợp với yêu cầu ở địa phương hơn, đáp ứng phần nào nguyện vọng và lợi ích của cử tri.

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên tôi cho rằng sửa Hiến pháp lần này không thể bỏ hết HĐND, trái lại, cần sửa đổi bổ sung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND như thế nào để HĐND phát huy được vai trò, chức năng của mình. Duy trì và đổi mới HĐND là phù hợp với lý luận về xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, là tôn trọng và thực hiện quyền lực của nhân dân với tư cách là chủ thể quyền lực tối cao, quyền lực gốc, mọi vấn đề quan trọng trong cả nước cũng như ở từng địa phương là do nhân dân quyết định dưới sự lãnh đạo của Đảng, và làm như vậy mới bảo đảm mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

b) Về ý kiến bỏ HĐND quận, huyện, HĐND phường như đang làm thí điểm hiện nay

Với nhận thức HĐND là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, cơ quan tự quản do nhân dân địa phương bầu ra, có chức năng ban hành các nghị quyết về các biện pháp phù hợp với yêu cầu, thực tiễn ở địa phương bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật, các nghị quyết, quyết định chỉ thị của cấp trên và giám sát hoạt động của UBND, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân ở địa phương - tôi cho rằng HĐND cần được tiếp tục tổ chức ở 3 cấp: tỉnh; huyện, quận và xã.

Trong thực tiễn thí điểm bỏ HĐND quận, huyện đã nảy sinh một số vấn đề bất cập như UBND ở những quận, huyện không tổ chức HĐND do ai giám sát? Có ý kiến cho rằng do HĐND tỉnh và các đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND tỉnh giám sát. Điều này phi thực tế vì bản thân HĐND tỉnh và các đại biểu HĐND tỉnh chưa thực hiện tốt chức năng giám sát UBND tỉnh và các cơ quan chuyên môn của nó, nay lại cáng đáng thêm chức năng giám sát UBND các quận, huyện thì liệu có thực hiện được không? Có ý kiến cho rằng bỏ HĐND quận, huyện sẽ làm cho bộ máy chính quyền gọn nhẹ hơn, giảm chi phí cho bộ máy nhà nước. Trên thực tế ở các nơi thí điểm bỏ HĐND quận, huyện, muốn HĐND tỉnh giám sát được UBND quận, huyện đều phát sinh yêu cầu tăng thêm đại biểu chuyên trách, tăng thêm bộ máy giúp việc, tăng thêm chi phí. Như vậy, liệu việc giảm HĐND quận, huyện có đủ bù kinh phí cho việc tăng thêm đại biểu và bộ máy giúp việc của HĐND tỉnh hay không? Với những nhận thức nêu trên tôi cho rằng cần tiếp tục tổ chức HĐND ở quận, huyện và xã. Riêng đối với HĐND phường, do tính chất đặc thù của đô thị là tính tập trung và liên kết rất cao về giao thông, điện, nước, vệ sinh môi trường, hơn nữa dân cư  ở các phường phần lớn đang làm việc ở các cơ quan, đơn vị khác nhau nên không cần thiết tổ chức HĐND phường. Như vậy đối với các thành phố có cả đô thị và nông thôn thì chính quyền gồm HĐND và UBND thành phố: khu vực đô thị có HĐND quận và UBND quận, UBND phường; khu vực nông thôn có HĐND ở cả huyện và xã.

Việc quy định tổ chức HĐND ở các cấp không nên đưa vào Hiến pháp, trong Hiến pháp chỉ nên quy định là tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND các cấp do Luật định.

2. Về tên chương IX "Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân"

a) Nên đổi tên chương này thành chương quy định về "Chính quyền địa phương", thực chất cũng là quy định về HĐND và Ủy ban hành chính ở địa phương, song như vậy sẽ khái quát hơn.

b) Trong chương này nên đổi tên gọi UBND thành Ủy ban hành chính để phù hợp với vai trò, chức năng của Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền hành pháp, bảo đảm quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương, phù hợp với vai trò, chức năng của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

3. Quan niệm về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND

a) Về vị trí, vai trò của HĐND

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) xác định "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên" (Điều 119).

Trong điều 119 nêu trên, việc xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là chưa chính xác vì UBND, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân ở địa phương đều là các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. HĐND ban hành các nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cấp trên ở địa phương, vì vậy HĐND cũng là cơ quan thực thi pháp luật, nằm trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp.

Nhưng sự khác biệt giữa HĐND và UBND là ở chỗ HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, ban hành các nghị quyết về các biện pháp phù hợp với yêu cầu, thực tiễn ở địa phương bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các nghị quyết, quyết định, chỉ thị của cấp trên. Còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong thực tế hoạt động, nhiều HĐND các địa phương và cơ sở đã có những nghị quyết trong đó có những biện pháp rất sáng tạo, phù hợp với thực tiễn của địa phương, bảo đảm quản lý nhà nước về kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự xã hội ở địa phương. Với vai trò đó HĐND hoạt động như một cơ quan tự quản ở địa phương, chủ động quyết định các biện pháp phù hợp với yêu cầu của địa phương.

Để bảo đảm cho hoạt động của HĐND có thực quyền phải dành cho HĐND quyền quyết định ngân sách địa phương (bao gồm ngân sách được phân cấp và nguồn thu khác tại địa phương).

Với tính chất hoạt động như trên nên hiểu và diễn đạt trong Hiến pháp về vị trí, vai trò của HĐND như sau: “HĐND là cơ quan đại biểu, đại diện cho nhân dân địa phương, cơ quan tự quản ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”.

b) Về chức năng, nhiệm vụ của HĐND

Từ vị trí, vai trò của HĐND có thể xác định chức năng của HĐND là: ban hành các nghị quyết về các chủ trương, biện pháp bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, về ổn định chính trị phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, bảo đảm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước; giám sát hoạt động của UBND, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân. Việc giám sát hoạt động của UBND, Viện Kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân do Luật định.

Sửa đổi "bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật" (Điều 119) thành "bảo đảm thực hiện" chính xác hơn, vì thực hiện pháp luật bao quát được tất cả các hình thức thực thi pháp luật (chấp hành pháp luật, tuân thủ pháp luật, sử dụng pháp luật, áp dụng pháp luật).

Ban hành Nghị quyết về các chủ trương biện pháp "ổn định chính trị, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, bảo đảm an ninh - quốc phòng ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, bảo đảm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước; giám sát hoạt động của UBND, Viện Kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân". Diễn đạt như vậy vừa bao quát được hai chức năng cơ bản của HĐND là ra nghị quyết và giám sát, vừa bao quát và diễn đạt chính xác hơn các nhiệm vụ của HĐND, trong đó có bổ sung thêm nhiệm vụ quyết định các biện pháp "bảo đảm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội" vì thực tế vừa qua chính quyền nhiều địa phương không có các biện pháp thích hợp bảo đảm trật tự an toàn giao thông, bảo đảm phòng, chống dịch bệnh; vệ sinh môi trường, an toàn lương thực, thực phẩm... - những yêu cầu bức xúc về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp lợi ích của nhân dân.

4. Về mô hình chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo

Đây là chương quy định về chính quyền địa phương, bao gồm cả chính quyền thành phố (đô thị), chính quyền nông thôn và các khu vực khác (hải đảo, biên giới). Trong văn kiện Đại hội X và Đại hội XI của Đảng đều nhấn mạnh cần nghiên cứu, xây dựng mô hình chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo bảo đảm phù hợp với đặc thù của từng khu vực này. Tính đặc thù của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo chủ yếu thể hiện ở cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của UBND. Vì vậy, theo tôi những vấn đề này nên để Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định, trong Hiến pháp chỉ nên quy định khái quát: "Việc thành lập; cơ cấu tổ chức; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị, nông thôn và các khu vực khác do Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định".

5. Vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương

Thực tiễn quản lý nhà nước ở các địa phương cho thấy mặc dù pháp luật đã xác định chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương của UBND các cấp, nhất là người đứng đầu. Nhưng vì các quy định này chưa rõ ràng, cụ thể nên vẫn có tình trạng nhiều nơi chính quyền chưa làm tốt chức trách quản lý về trật tự an toàn giao thông, về quản lý môi trường, về tệ nạn xã hội... nhưng chưa cán bộ nào phải chịu trách nhiệm và xử lý kỷ luật, vì thế Điều 124 cần quy định người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước là người chịu trách nhiệm đầu tiên và cao nhất về việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương, chấp hành chế độ bỏ phiếu bất tín nhiệm của HĐND. Quy định như vậy sẽ thúc đẩy tính tích cực, đề cao trách nhiệm, ngăn chặn được tình trạng chạy chức, chạy quyền, chỉ những người có năng lực và bản lĩnh, tâm huyết, trung thành... mới dám đảm nhiệm các chức vụ đó.

6. Vấn đề công khai, minh bạch hoạt động của chính quyền

Công khai, minh bạch là một trong các nguyên tắc hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN. Công khai, minh bạch thể hiện trình độ phát triển của dân chủ và tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân. Mặt khác, công khai, minh bạch còn thể hiện tính "chính thống", "chính đáng" của Nhà nước, không mập mờ, quanh co, tranh công, đổ lỗi. Công khai, minh bạch phải được thể chế hóa thành các quy định về chế độ thông báo, báo cáo, thông điệp định kỳ, đột xuất khi cần thiết của chính quyền về tình hình địa phương, về công tác của chính quyền cho nhân dân, cho Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận. Vì vậy Điều 125 nên sửa như sau: Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp HĐND và Hội nghị UBHC cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.

HĐND và UBHC các cấp phải định kỳ, hoặc đột xuất khi cần thiết, thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và nhân dân địa phương; công khai, minh bạch những vấn đề quan trọng mà HĐND, UBHC phải giải quyết trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương. Chế độ thông báo và công khai của HĐND và UBHC do Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định.

7. Về kỹ thuật văn bản

Hiến pháp là văn bản Luật cơ bản, Luật gốc điều chỉnh những quan hệ cơ bản vì vậy nên lược bỏ những quy định quá cụ thể hoặc hiển nhiên như "khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số"... Những vấn đề này nên do Luật quy định về bộ máy nhà nước, Hiến pháp chỉ nên khẳng định vai trò, chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm. Về ngôn ngữ, diễn đạt nên sử dụng những ngôn ngữ có tính chất khẳng định, xác định, nên bỏ những cụm từ chung chung, khó xác định, chẳng hạn "đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ vận động nhân dân... động viên nhân dân tham gia quản lý nhà nước" (Điều 125 Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung 2001).

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2013

PGS, TS Nguyễn Văn Mạnh

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.