1. Quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước

Quyền lực nhà nước được hình thành cùng với sự tồn tại của nhà nước. Về nguyên tắc, quyền lực nhà nước là thống nhất và luôn tồn tại dưới ba hình thái: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Để phát huy vai trò của quyền lực nhà nước và phòng  ngừa nguy cơ “tha hóa” loại quyền lực đặc biệt này, người ta phải tính đến chuyện phân chia quyền lực một cách thích hợp. Nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước được John Locke và Montesquieu đề xướng với mong muốn xây dựng nên một nhà nước đảm bảo được quyền của công dân và hạn chế tình trạng lạm quyền thông qua cơ chế kiểm soát quyền lực ngay chính trong bộ máy nhà nước, trên cơ sở phân lập giữa các hình thái quyền lực. Nguyên lý này sẽ tạo nên sự cân bằng quyền lực giữa các cơ quan nhà nước thông qua cơ chế “kiểm tra và chế ước” (cơ chế “kìm hãm và đối trọng”) nhằm đảm bảo sự thực hiện đúng đắn mỗi quyền.

Trong xã hội dân chủ, quyền lực nhà nước không phải tự nhiên có được hay do tước đoạt lẫn nhau, mà là do nhân dân ủy quyền cho nhà nước thực hiện. Như vậy nghĩa là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Tuy nhiên nhân dân lại không trực tiếp thực hiện và khó có thể khẳng định rằng người được ủy quyền luôn luôn làm đúng những gì mà nhân dân mong muốn. Chính vì lý do này đã nảy sinh đòi hỏi phải có kiểm soát thực thi quyền lực thông qua cách thức phân chia các quyền và giao cho những cơ quan nhà nước khác nhau thay mặt nhân dân thực hiện. Thực tiễn ở nhiều nước, quyền lập pháp được giao cho Quốc hội hay Nghị viện, quyền hành pháp được giao cho Chính phủ, quyền tư pháp được giao cho Tòa án. Sự phân định thực hiện quyền lực cho các cơ quan nhà nước như vậy là điều kiện cơ bản để nhân dân kiểm soát và đánh giá được hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện các quyền mà mình đã giao cho cơ quan đại diện. Đồng thời, cũng là cơ sở để các cơ quan nhà nước đề cao trách nhiệm trong việc thực thi quyền lực và tự kiểm tra việc thực hiện quyền lực nhà nước được giao của mình.

Học thuyết về phân quyền được xuất hiện vào thế kỷ XVIII - thời kỳ của cách mạng tư sản với mục đích chống lạm quyền và bảo vệ người dân. Quan niệm ban đầu của quyền hành pháp có ý nghĩa bộ máy đó phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan lập pháp, đó là quyền cai trị theo luật định. Montesquieu cho rằngquyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị. Như vậy, theo lý thuyết phân quyền của Montesquieu, quyền hành pháp chỉ có quyền phủ quyết mà không có quyền trình kiến nghị lên cơ quan lập pháp hay bàn bạc, thảo luận cùng với cơ quan này.

Hiện nay, hiến pháp của nhiều nước trên thế giới khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính của hành pháp là hoạch định và điều hành chính sách. Trong đó, chính phủ thực hiện một số hoạt động như lãnh đạo quốc gia, ấn định mục tiêu cụ thể, phác thảo chương trình hành động nhằm thực hiện mục tiêu chính trị. Điều 20 Hiến pháp của nước Cộng hòa Pháp quy định: "Chính phủ Pháp xác định chính sách và thực hiện chính sách quốc gia". Điều 64 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức quy định: "Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính sách và chịu trách nhiệm về điều đó". Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: "Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của Chính phủ và chịu trách nhiệm về thực hiện chính sách của Chính phủ", v.v.. Như vậy, quyền hành pháp bao gồm hai bộ phận quan trọng là quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách quốc gia.

Sự phân công thực thi các nhánh quyền lực có liên quan với nhau rất chặt chẽ, trong đó mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp tạo nên sự khác biệt cơ bản trong mô hình tổ chức nhà nước của mỗi quốc gia và hình thành các chính thể như chính thể cộng hòa tổng thống, chính thể cộng hòa đại nghị, chính thể cộng hòa hỗn hợp (giữa cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống)... Ở Anh, chính phủ và nghị viện đều phản ánh ý chí của đảng cầm quyền - đảng chiếm đa số ghế trong quốc hội, có quyền thành lập chính phủ. Thủ lĩnh của đảng cầm quyền sẽ là thủ tướng chính phủ. Do nghị sĩ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu ủng hộ ý chí của đảng đó và quyền trình dự án luật trước quốc hội, nên gần như mọi dự luật đều xuất phát từ chính phủ. Không những thế, ảnh hưởng của chính phủ - hành pháp sang hoạt động quốc hội còn vượt ra khỏi chương trình lập pháp và lan sang tất cả các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền của quốc hội. Thậm chí trong nhiều trường hợp, chính phủ còn quyết định cả chương trình làm việc của quốc hội như ở Pháp, Anh, Mỹ... Ở Pháp, quốc hội không có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình đó do chính phủ ấn định.

2. Hành pháp và hành chính nhà nước

Như trên đã đề cập, hai hoạt động cấu thành trong quyền hành pháp bao gồm hoạch định chính sách cụ thể và điều hành chính sách.

Thứ nhất, hoạch định chính sáchlà quá trình xây dựng những mục tiêu cụ thể cho quốc gia và các phương thức để đạt được mục tiêu đó.Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của chính phủ, bởi chính phủ là chủ thể chịu trách nhiệm chính trong việc tìm hướng đi cho quốc gia. Chính phủ đồng thời quản lý trực tiếp bộ máy điều hành xã hội, nên có khả năng nắm bắt kịp thời những nhu cầu của quốc gia và đưa ra những chính sách để đáp ứng những nhu cầu đó thông qua quyền trình dự án luật trước cơ quan lập pháp hoặc dưới các hình thức khác. Ở Hoa Kỳ, hành pháp và lập pháp phân lập triệt để, không chịu trách nhiệm lẫn nhau, cùng do dân bầu và chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân. Tuy nhiên,Tổng thống can thiệp rất sâu vào quy trình lập pháp của Quốc hội thông qua quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, trong đó Tổng thống định hướng chương trình hoạt động hằng năm của Quốc hội. Đồng thời, thông qua các cuộc trao đổi thường xuyên với các nghị sĩ là đảng viên thuộc đảng của mình mà Tổng thống có khả năng tác động để họ trình dự án luật theo ý chí của Tổng thống trước Quốc hội. Hơn nữa, quyền phủ quyết mà Hiến pháp trao cho Tổng thống là cơ chế đảm bảo cho sự tác động đặc biệt lớn từ các quan điểm của Nhà Trắng, bởi Tổng thống có thể ngăn cản việc ban hành những đạo luật không phù hợp với ý chí của mình hay của cơ quan hành pháp.

Thứ hai, điều hành chính sách là quá trình huy động và tổ chức sử dụng những nguồn lực, phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu chính phủ đã vạch ra. Trong việc điều hành chính sách, chính phủ phải thiết lập một cơ cấu tổ chức bộ máy đảm bảo sự phân công rõ ràng, rành mạch về chức năng, quyền hạn và đảm bảo một cơ chế phối hợp hiệu quả. Bao gồm thể chế công vụ, công sở, công sản, đội ngũ công chức và các cơ chế chính sách đối với họ nhằm đảm bảo chất lượng của quá trình điều hành chính sách. Mặt khác, chính phủ phải trực tiếp ban hành các quyết định quản lý để tổ chức thực hiện chính sách quốc gia thông qua quyền lập quy. Quyền lập quy cũng được sử dụng để điều chỉnh những chính sách mới chưa được luật điều chỉnh. Không có quyền lập quy, sản phẩm của lập pháp sẽ khó có thể được hiện thực hóa trong đời sống xã hội, do vậy quyền lập quy cũng là một bộ phận không thể thiếu của quyền hành pháp. Ngoài quyền lập quy, giám sát việc thực thi chính sách cũng là một nội dung quan trọng trong quá trình điều hành chính sách, bao gồm các hoạt động theo dõi, kiểu tra quá trình thực hiện để đảm bảo cho mọi chủ thể hoạt động đúng với mục tiêu chính sách. Nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì chính phủ có quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý. Từ đó hình thành thẩm quyền thanh tra, điều tra, truy tố, thi hành án trong hành pháp.

Theo giáo sư Đoàn Trọng Truyến, hành chính nhà nước: “là hoạt động quản lý các công việc của Nhà nước”. Từ điển Oxford định nghĩa hành chính là: “một hành động thi hành”, “quản lý các công việc” hoặc “hướng dẫn hoặc giám sát sự thực hiện, sử dụng hoặc điều khiển”. Ở nước ta, nhìn chung quan niệm hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển bền vững xã hội. Trong đó chấp hành thể hiện sự tuân thủ của hành chính nhà nước với các quyết định lập pháp do quốc hội hoặc nghị viện ban hành, hoặc là sự tuân thủ quyết định theo mối quan hệ thứ bậc trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước; điều hành là khai thác, huy động và sử dụng các nguồn lực trong khu vực công và bên ngoài (cơ sở vật chất, tài nguyên, nhân lực, tài chính...) theo quy định pháp luật nhằm đạt được mục tiêu quản lý nhà nước. Điều hành hành chính cũng bao gồm điều hành hệ thống bộ máy nhằm duy trì hoạt động và phối hợp nhịp nhàng các cơ quan hành pháp theo một cơ chế hiệu quả và điều hành các đối tượng hoạt động  trong các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội.

Như vậy, hoạt động hành chính nhà nước là nhằm làm cho quyền hành pháp được thực hiện, nhưng quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở chấp hành và điều hành mà còn bao gồm quá trình hoạch định chính sách quốc gia. Nói đến cơ quan thực hiện chức năng hành pháp (hành pháp tập thể và hành pháp cá nhân) đòi hỏi chính phủ phải là chủ thể hoạch định chính sách vĩ mô và người đứng đầu chính phủ đóng vai trò là người lãnh đạo đối với quá trình đó.

3. Chính phủ hành pháp hay chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất?

Trước năm 2001, khái niệm quyền hành pháp chưa xuất hiện trong Hiến pháp của Việt Nam. Trong các bản Hiến pháp của nước ta (1946, 1959, 1980 và 1992), địa vị pháp lý của Chính phủ được ghi nhận dưới các thuật ngữ khác nhau như “cơ quan chấp hành của Quốc hội”; “cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất...”. Thuật ngữ Chính phủ - hành pháp chủ yếu mới được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng các khoá VIII, IX và X về mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền hành pháp (Chính phủ), quyền tư pháp (Toà án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân). “Quyền hành pháp” xuất hiện lần đầu tiên trong Hiến pháp Việt Nam là tại Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 trong việc xác định "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp" (Điều 2). Tuy nhiên, ngoại trừ được đề cập đến duy nhất một lần trong Điều 2, các điều khoản sau đó của Hiến pháp không có nội dung nào đề cập đến thuật ngữ này. 

Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam hiện hành, Chính phủ là "cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam" (Điều 109) chứ không được xác định là cơ quan hành pháp. Vì Hiến pháp không quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp nên Điều 112 quy định thẩm quyền của Chính phủ chỉ đề cập tới quyền trình dự án Luật trước Quốc hội (Khoản 3), chứ không đề cập tới quyền hoạch định chính sách, một bộ phận quan trọng của quyền hành pháp. Cũng vì thế mà tại Điều 114 về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng cũng không được quy định là người lãnh đạo hoạch định chính sách. Đa số những thẩm quyền được trao cho Chính phủ đều do tập thể Chính phủ quyết định, Thủ tướng chưa được trao những quyền chủ động liên quan đến hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, mà chủ yếu thực hiện các hoạt động liên quan đến điều hành hành chính trong Chính phủ.

Trong khi đó, Điều 84 quy định Quốc hội có thẩm quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định chính sách dân tộc của Nhà nước.... Như vậy, Quốc hội ngoài việc được quy định là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp còn là cơ quan quyết định những chính sách cơ bản của quốc gia, một loại thẩm quyền gắn liền với chức năng hành pháp. Đây là sự khác biệt cơ bản trong quy định của Hiến pháp nước ta so với nhiều quốc gia khác trên thế giới về việc quy định địa vị pháp lý của chính phủ là cơ quan hành pháp và có thẩm quyền hoạch định và thực thi chính sách, thủ tướng chính phủ lãnh đạo chính sách.

Trong thực tế hiện nay, khi nhu cầu sửa đổi Hiến pháp đang được đặt ra cấp bách nhằm tạo cơ sở để sửa đổi các luật như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND... thì Hiến pháp cần sửa đổi theo hướng xác định Chính phủ là cơ quan hành pháp chứ không phải là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Khi hiến định Chính phủ là cơ quan hành pháp thì điều này cũng có nghĩa là xác định vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách của quốc gia. Để thực hiện có hiệu quả các chính sách này, Chính phủ phải tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Chính phủ - hành pháp đồng thời xác định rõ vị trí trung tâm quốc gia của Chính phủ, và cũng xác định Chính phủ phải là chủ thể chịu trách nhiệm chính về sự phát triển của đất nước. Tính chịu trách nhiệm của Chính phủ đối với chính sách do mình hoạch định và tổ chức thực thi cũng cần phải xác định một cách rõ ràng. Mặc dù Hiến pháp hiện hành xác định Chính phủ phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, nhưng cơ chế chịu trách nhiệm chưa rõ, chưa mang tính pháp lý nên chưa đề cao trách nhiệm cá nhân của các thành viên Chính phủ. Trong đó, cũng cần phải nhấn mạnh tới trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu Chính phủ. Quy định này đã từng được đề cập tới trong Hiến pháp đầu tiên của nước ta - Hiến pháp 1946 quy định: "Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của nội các" (Điều 54).

Khoản 7 Điều 84 Hiến pháp sửa đổi 2001 có quy định thẩm quyền của Quốc hội về việc" bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn". Và Điều 67 của Luật Tổ chức Quốc hội quy định: Sau khi bị bỏ phiếu tín nhiệm, không còn tín nhiệm, các chức danh nói trên sẽ bị Quốc hội bỏ phiếu bãi nhiệm. Tuy nhiên, sự chưa rõ ràng của Hiến pháp trong xác định mục đích và cách thức thực hiện cơ chế mới này khiến đến nay nó chưa phát huy được giá trị tăng cường hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội đối với những chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, nên cơ chế này cho tới nay vẫn chỉ dừng lại ở “nguyên tắc”.Ở các quốc gia châu Âu, nghị viện có quyền giám sát chính phủ và bỏ phiếu bất tín nhiệm buộc chính phủ phải giải tán. Để thực hiện quyền giám sát, nghị viện có hai thiết chế quan trọng là Thanh tra quốc hội và Kiểm toán quốc hội. Khi công dân, tổ chức có đơn khiếu kiện đối với tổ chức, cá nhân trong chính phủ lên Thanh tra quốc hội, cơ quan này sẽ tiến hành điều tra với sự giúp đỡ của Kiểm toán. Nhờ đó, hoạt động chất vấn và quy trách nhiệm đối với các thành viên chính phủ của nghị viện có hiệu quả rất cao. Do vậy, để tăng tính chủ động cho ngành hành pháp trong bối cảnh hội nhập và phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay, Hiến pháp được sửa đổi cần quy định Thủ tướng là người lãnh đạo chính sách, đồng thời phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về chính sách của Chính phủ. Đồng thời, cần có cơ chế kiểm soát hiệu quả từ cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, các tổ chức và nhân dân nhằm đảm bảo tính chịu trách nhiệm bằng chính con đường chính trị của các thành viên Chính phủ, chứ không chỉ dừng lại ở việc nhận khuyết điểm trước nhân dân và “rút kinh nghiệm sâu sắc” như hiện nay.

______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2013

PGS, TS Nguyễn Hữu Hải

Ths Đào Thị Thanh Thủy

Học viện Hành chính