Với tư cách là đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất, hầu hết hiến pháp dân chủ của các quốc gia đều xây dựng quy định chung nhất về quyền con người, qua đó định hình nên mối quan hệ giữa quyền con người (nhân quyền) và quyền công dân⁽²⁾, làm cơ sở cho việc xây dựng các quy định cụ thể về nội dung và về phương thức bảo đảm các quyền này trong hiến pháp cũng như trong các luật và bộ luật quan trọng khác. Trong Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam, quy định chung nhất về quyền con người được thể hiện rõ nét trong 2 điều khoản 50 và 51, Chương V: Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Xét về cơ bản, việc đưa thuật ngữ quyền con người vào chương này, cùng với những quy định tương đối toàn diện về các quyền, bao gồm cả quyền của các nhóm người dễ bị tổn thương, Hiến pháp năm 1992 đã thực hiện một bước tiến quan trọng trong tư duy lập hiến, kịp thời thế chế hóa đường lối đổi mới của Đảng, tạo nền tảng cho quá trình xây dựng và phát triển hệ thống pháp luật về quyền con người ở Việt Nam nhiều năm qua. Tuy nhiên, hạn chế của 2 điều khoản nêu trên là chưa phân biệt rõ quyền con người và quyền công dân. Mặc dù quyền công dân là nội dung cơ bản của quyền con người, được luật pháp quốc gia ghi nhận và bảo đảm cho mọi cá nhân có quốc tịch của quốc gia đó, song nó không bao hàm hết chủ thể, nội dung và các khía cạnh pháp lý của quyền con người. Chính vì vậy, cách thức diễn đạt như Điều 50: Các quyền con người... thể hiện ở các quyền công dân và Điều 51 chỉ sử dụng khái niệm quyền công dân trong xây dựng nguyên tắc cơ bản về trách nhiệm của Nhà nướclà thiếu lôgich, chưa bao quát, bỏ qua nghĩa vụ hợp hiến của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền con người đối với một số nhóm người trong xã hội. Nói cách khác, Hiến pháp phải thừa nhận bảo vệ quyền con người nói chung, tức bảo vệ các quyền không thể bị tước bỏ (mặc định) được áp dụng cho mọi người, không kể tư cách công dân của họ như thế nào, như quyền có luật sư; quyền khiếu nại, tố cáo; quyền được xét xử công bằng trong thời gian thích hợp; quyền không bị tra tấn, đối xử, trừng phạt tàn nhẫn, vô nhân đạo, v.v.. Do vậy, theo chúng tôi, cần sửa đổi, bổ sung các quy định trong Điều 50, 51 Hiến pháp năm 1992 theo hướng thể hiện dưới hình thức ngắn gọn, lôgich và bao quát nội dung các điều khoản này, như: Công dân Việt Nam được đảm bảo các quyền con người, hoặc: Công dân Việt Nam đều có các quyền cơ bản...

2. Nguyên tắc không phân biệt đối xử

Tầm quan trọng của nguyên tắc này được thể hiện ở chỗ: Một là, không kể nguồn gốc kinh tế - xã hội như thế nào thì tình trạng phân biệt đối xử đều dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng với một số nhóm người như: phụ nữ; người da đen; người thiểu số về chủng tộc, sắc tộc, tôn giáo, ngôn ngữ; người lao động di trú; người khuyết tật; người đồng tính v.v.. Do vậy, đối với một số quốc gia giải quyết nạn phân biệt đối xử đã trở thành trung tâm của sự phát triển hiến pháp. Hai là, từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Hiến chương Liên hợp quốc, Bộ luật Nhân quyền quốc tế và một số văn kiện nhân quyền quan trọng khác đã dành sự ưu tiên ngăn ngừa tình trạng phân biệt đối xử hơn là những phạm trù nhân quyền đơn lẻ. Thí dụ: Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (1966); Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (1965); Công ước về ngăn ngừa và trừng trị tội diệt chủng (1948); Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ (1979). Ba là, phù hợp với xu hướng trên đây, hiến pháp một số quốc gia đã đưa nguyên tắc này vào những điều khoản chung nhất, có ý nghĩa chi phối những điều khoản cụ thể khác về quyền con người. Thí dụ Điều 14, Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 ghi nhận: "Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật. Không có sự phân biệt chủng tộc, tín ngưỡng, nam nữ, tình trạng xã hội hay lai lịch bản thân trong tất cả các lĩnh vực chính trị, xã hội, kinh tế"⁽³⁾; hoặc Hiến pháp Thụy Điển năm 1974, Điều 2 cũng ghi nhận: "Các thiết chế quyền lực công phải đấu tranh chống sự phân biệt đối xử giữa các cá nhân về giới tính, màu da, nguồn gốc sắc tộc hay dân tộc, tôn giáo hay ngôn ngữ, khuyết tật, khuynh hướng giới tính, tuổi tác hay những hoàn cảnh khác ảnh hưởng tới cá nhân đó"⁽⁴⁾

Nhìn lại lịch sử lập hiến Việt Nam, nguyên tắc không phân biệt đối xử đã được ghi nhận ngay từ Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1946): Đoàn kết toàn dân, không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo (Lời nói đầu); tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo (Điều 1). Trong các quy định này, nguyên tắc không phân biệt đối xử được thiết kế gắn liền với tư tưởng: Đoàn kết toàn dân vàtất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Trong Hiến pháp năm 1992, nguyên tắc không phân biệt đối xử được thể hiện trong hai điều khoản của Chương V: Điều 54 về quyền bầu cử, ứng cử; và Điều 63 về quyền bình đẳng nam, nữ. Ngoài ra nó còn được thể hiện một phần trong Điều 5 (chương I) về chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc. Có thể nhận xét rằng, nguyên tắc không phân biệt đối xử trong Hiến pháp năm 1992 chưa tiếp thu được những giá trị tiến bộ của Luật Nhân quyền quốc tế, đồng thời chưa kế thừa được tinh thần và kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp năm 1946 trước đây. Từ một nguyên tắc chung của chính thể dân chủ, quy định trách nhiệm hành động của cơ quan nhà nước trong việc bảo vệ quyền bình đẳng cho tất cả mọi người, thực hiện đại đoàn kết toàn dân, nguyên tắc này đã bị thu hẹp, chỉ áp dụng cho một số ít chủ thể và lĩnh vực của quyền con người. Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mọi công dân bất kể họ thuộc tầng lớp xã hội nào, nhóm dân tộc nào đều có quyền tham gia quản lý nhà nước cũng như được hưởng các quyền trên mọi lĩnh vực chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội. Tinh thần này chưa được thể hiện xuyên suốt trong các điều khoản về nhân quyền của Hiến pháp năm 1992. Hạn chế nêu trên không những tạo ra khoảng trống về tính hợp hiến cho việc xây dựng luật và chính sách để giải quyết tình trạng phân biệt đối xử vẫn còn tồn tại lâu dài trên nhiều khía cạnh và trong nhiều lĩnh vực của xã hội ta, mà còn gây trở ngại cho việc phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc theo tinh thần Đại hội XI của Đảng: "Lấy mục tiêu xây dựng một nước Việt Nam hòa bình, độc lập, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh làm điểm tương đồng; xóa bỏ mặc cảm, định kiến về quá khứ, thành phần giai cấp, chấp nhận những điểm khác nhau không trái với lợi ích chung của dân tộc... để tập hợp, đoàn kết mọi người vào mặt trận chung, tăng cường đồng thuận xã hội"⁽⁵⁾. Theo chúng tôi, vì nguyên tắc không phân biệt đối xử có ý nghĩa bao trùm các quy định cụ thể về nhân quyền, do vậy nó cần phải được ghi nhận trong các điều khoản chung nhất về nhân quyền, chẳng hạn điều khoản vềMọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật.

3. Vị trí của quyền con người trong Hiến pháp

Mọi hiến pháp dân chủ đều có nghĩa vụ bảo vệ quyền con người. Tuy nhiên, không phải bản hiến pháp nào cũng thiết kế được các tiêu chuẩn quyền con người phù hợp, thường xuyên có hiệu lực trong mọi hoạt động của nhà nước. Đây là thách thức không nhỏ đối với quá trình xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, nó phụ thuộc vào nhiều nhân tố khác nhau, trong đó việc xác định vị trí của quyền con người trong Hiến pháp có ý nghĩa quan trọng đặc biệt. Trong bản Hiến pháp đầu tiên của Hoa Kỳ năm 1787 đã không có chương riêng về quyền con người, chỉ có quy định chung là: Không một đạo luật nào tổn hại tới quyền tự do của người dân và không một đạo luật hồi tố nào được thông qua (Điều 1, Khoản 9). Tuy nhiên, do đòi hỏi của chủ nghĩa hợp hiến, đến năm 1791, Hiến pháp Hoa Kỳ được sửa đổi để thêm vào Đạo luật về quyền với 10 Tu chính án. Trong lịch sử hơn 200 năm tồn tại, Hiến pháp Hoa Kỳ đã có ảnh hưởng đáng kể đến lịch sử lập hiến của nhiều quốc gia trên thế giới.

Khảo sát hiến pháp một số nước, có thể nhận thấy việc xác định vị trí của nhân quyền trong hiến pháp được thể hiện dưới những hình thức đa dạng như: a) Nhân quyền là nguyên tắc của hoạt động nhà nước, được ghi nhận trong lời nói đầu (Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958); b) Nhân quyền là nguyên tắc cơ bản của hình thức chính quyền, được ghi nhận trong những điều khoản đầu tiên của Hiến pháp (Hiến pháp Thụy Điển năm 1974); c) Nhân quyền là nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp, được ghi trong lời nói đầu (Hiến pháp Việt Nam năm 1946, Hiến pháp Nhật Bản năm 1946); d) Nhân quyền là nội dung, ý nghĩa của hoạt động lập pháp và hành pháp, của các chính quyền địa phương (Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993). Mặc dù vị trí của quyền con người trong các bản hiến pháp nêu trên có những cách thức diễn đạt khác nhau, song tinh thần chung là sự khẳng định vị trí trung tâm của nó trong quá trình thiết kế các nội dung cơ bản của hiến pháp và do đó việc tuân thủ các quyền con người trong hiến pháp là tiêu chuẩn của một chính quyền dân chủ.

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, 4 bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992 đều có những quy định về quyền con người cơ bản. Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tôn trọng và bảo vệ các quyền con người trên các lĩnh vực chính trị, dân sự, kinh tế, xã hội và văn hóa, song nhìn chung, vẫn chưa kế thừa được tinh thần và hình thức thể hiện vị trí của nhân quyền như trong Hiến pháp năm 1946. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 lần này cần trở lại với tầm nhìn bao quát, có ý nghĩa chiến lược của Hiến pháp 1946 về nhân quyền trong quá trình xây dựng các nội dung và hình thức thể hiện của toàn bộ Hiến pháp mới.

4. Quyền con người và cơ chế thực thi

Cùng với việc ghi nhận đầy đủ các quyền con người cơ bản, hiến pháp cần phải thiết kế được cơ chế thực thi minh bạch, ràng buộc trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước đối với việc áp dụng các tiêu chuẩn chung nhất của các quyền con người vào trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hiến pháp phải nhận dạng và bao quát được các quyền cơ bản, ổn định và lâu dài trên các lĩnh vực chính trị, dân sự, kinh tế, xã hội, văn hóa; quyền của các nhóm dễ bị tổn thương. Đồng thời phải xây dựng được những nguyên tắc chung cho sự hình thành cơ chế thực thi quyền con người một cách minh bạch, chẳng hạn: bảo đảm quyền con người là trách nhiệm của Nhà nước; đảm bảo tính độc lập của cơ quan tư pháp; xác lập vị trí của cơ quan giám sát quá trình bảo đảm quyền con người v.v..

Trong Hiến pháp năm 1992, việc ghi nhận các quyền con người cũng như xác lập cơ chế thực thi các quyền đó về cơ bản đã tiếp cận được với những tiêu chuẩn của Luật Nhân quyền quốc tế, phù hợp với bối cảnh lịch sử và yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trước những biến chuyển nhiều mặt của đất nước và thời đại, những quy định đó là chưa đủ và còn có những yếu tố bất cập:

- Hiến pháp năm 1992 chưa ghi nhận đầy đủ một số quyền theo những điều ước nhân quyền quốc tế mà Việt Nam đã trở thành quốc gia thành viên, cả trên lĩnh vực dân sự, chính trị cũng như lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hóa; quyền của nhóm dễ bị tổn thương, như: quyền không bị áp dụng hồi tố; quyền được thông báo không chậm trễ lời buộc tội và hỗ trợ sử dụng ngôn ngữ thích hợp trong tố tụng; quyền không bị buộc chứng minh chống lại mình; quyền được xét xử trong thời gian hợp lý và không bị trì hoãn; quyền không bị bắt làm nô lệ, nô dịch hay cưỡng bức lao động v.v..

- Hiến pháp năm 1992 chưa chú ý đúng mức đến vị trí độc lập, bình đẳng và vai trò mang tính công cụ (động lực) của các quyền con người trong thiết kế trách nhiệm bảo đảm của nhà nước. Nói cách khác, Nhà nước bảo vệ các quyền con người theo cách thức ưu đãi hay ban phát đều không phù hợp, mà là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc và tương ứng với bản chất, đặc điểm của từng loại quyền. Mọi hành vi vi phạm hay từ chối bảo đảm của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức đều phải gắn với những chế tài cụ thể và đòi hỏi phải có những biện pháp phục hồi các quyền một cách nhanh chóng, có hiệu quả.

- Hiến pháp năm 1992 thiếu vắng một cơ chế giám sát hoạt động thực thi quyền con người của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, xã hội. Cơ chế này không nên được hiểu và diễn giải như những hoạt động đối lập, mà cần được nhìn nhận vai trò tích cực của nó trong việc giúp các cơ quan nhà nước đánh giá khách quan nghĩa vụ pháp lý của mình trong tư cách là công bộc của dân, từ đó kịp thời có phản ứng về chính sách và luật pháp, đáp ứng nhu cầu hưởng thụ các quyền của mọi công dân theo Hiến pháp và luật.

- Hiến pháp năm 1992 chưa có quy định rõ ràng về cách thức hạn chế các quyền. Điều này không chỉ gây trở ngại cho việc nhận thức củanhiều tầng lớp xã hội về quyền con người, mà còn đưa đến sự tùy tiện trong giải thích và thể chế hóa Hiến pháp, trong xây dựng chế độ trách nhiệm bảo vệ quyền con người của các cơ quan nhà nước. Các quyền con người chỉ bị hạn chế theo luật và chỉ trong những trường hợp cần thiết vì mục đích bảo vệ an ninh quốc gia, bảo vệ trật tự công cộng, bảo vệ môi trường, sức khỏe và đạo đức cộng đồng cũng như bảo vệ quyền và các tự do cơ bản của người khác. Đây là một nguyên tắc cơ bản đã được Bộ luật Nhân quyền quốc tế ghi nhận và đã được quy định trong Hiến pháp của nhiều quốc gia từ giữa thế kỷ XX đến nay.

Nhằm khắc phục có hiệu quả những hạn chế nêu trên, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 trước tiên phải xuất phát từ yêu cầu cơ bản, lâu dài của sự nghiệp đổi mới đất nước để ghi nhận toàn diện các quyền con người, phù hợp với chuẩn mực nhân quyền quốc tế và quá trình tạo dựng ở Việt Nam một xã hội: dân giàu nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Mặt khác, cần đổi mới mạnh mẽ nhận thức về bản chất, đặc trưng cũng như vai trò của quyền con người trong quá trình phát triển. Nhân quyền vừa là mục tiêu phải hướng đến của chủ nghĩa xã hội, đồng thời nó còn là nhân tố cấu thành, là động lực thực sự cho toàn bộ sự nghiệp sáng tạo chủ nghĩa xã hội. Tôn trọng, bảo vệ và thực hiện các quyền con người trong Hiến pháp là nghĩa vụ pháp lý của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Quan điểm này sẽ tạo thuận lợi cho việc thiết kế các quyền gắn liền chặt chẽ với trách nhiệm bảo đảm từ phía Nhà nước và các tổ chức kinh tế, xã hội. Có những quyền đòi hỏi nghĩa vụ tức thì, có những quyền đòi hỏi nghĩa vụ thúc đẩy, tạo điều kiện; có những quyền làm phát sinh những hành động trực tiếp của Nhà nước, song có những quyền đòi hỏi sự giám sát và quản lý của Nhà nước đối với các hoạt động của khu vực tư nhân. Vì vậy, trong chương về quyền con người, rất cần thiết phải có quy định rành mạch nhóm quyền dân sự, chính trị và nhóm quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; quyền của nhóm dễ bị tổn thương. Cách làm này không những đáp ứng được nhu cầu nâng cao nhận thức của xã hội, mà còn khắc phục được tình trạng bị động, lúng túng trong xây dựng luật, chính sách và xây dựng những biện pháp cụ thể thực thi quyền con người ở nước ta, cả trong trước mắt và nhiều năm tiếp theo.

Liên quan đến vai trò của quyền con người với tư cách vừa là mục tiêu, vừa là động lực của quá trình phát triển, thì bên cạnh việc kế thừa và bổ sung một số quyền mới, cần sửa đổi cách thức quy định một số quyền trong Hiến pháp 1992. Chẳng hạn, sửa đổi Điều 69: Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật. Mỗi quyền trong điều này cần được tách bạch rõ ràng cùng với xác định cụ thể nội hàm của chúng theo hướng phù hợp với thực tiễn pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, chẳng hạn: quyền được thông tin về hoạt động của cơ quan nhà nước; quyền được thông tin về chất lượng môi trường và bảo vệ môi trường v.v.. Cách thức quy định này sẽ tạo thuận lợi cho việc xây dựng luật pháp về quyền con người trên các lĩnh vực cụ thể, qua đó cung cấp cho người dân những công cụ cần thiết để phát huy dân chủ, tham gia tích cực, sâu rộng vào quản lý nhà nước và xã hội, được hưởng thụ những thành quả của phát triển. Mặt khác, thực tế đã cho thấy, quá trình hiện thực hóa các quyền con người luôn gặp nhiều khó khăn và trở ngại. Có cả những thách thức truyền thống, đồng thời có cả những thách thức mới nảy sinh từ quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Các quyền con người không chỉ đơn thuần phụ thuộc vào trình độ kinh tế, đặc điểm văn hóa, xã hội của đất nước, mà còn thường xuyên chịu ảnh hưởng từ những hoạt động của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội. Tình trạng lạm quyền, thiếu trách nhiệm, né tránh, vô cảm của các cơ quan nhà nước, của cán bộ công chức, của các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong bảo vệ các quyền của người dân vẫn tồn tại ở nhiều lĩnh vực, thậm chí có những trường hợp vi phạm nghiêm trọng quyền con người gây bức xúc trong đời sống xã hội, tạo cớ cho một số thế lực thù địch lợi dụng, vu cáo Việt Nam về nhân quyền. Vì vậy, rất cần thiết bổ sung vào Hiến pháp mới quy định về cơ quan nhân quyền quốc gia có chức năng giám sát, kiểm tra, hướng dẫn các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, xã hội trong bảo vệ và đấu tranh trên lĩnh vực nhân quyền, phù hợp với yêu cầu của Đại hội XI: tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động của cơ quan công quyền.

_________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2012

(1),(5)ĐCSVN:Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI,Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.76, 239-240.

(2) Xem: Hiến pháp Thụy Điển, 1974 (Điều 1, chương II); Hiến pháp Nhật Bản, 1946 (Điều 11); Hiến pháp Liên bang Nga, 1993 (Điều 17); Hiến pháp Việt Nam, 1946 (Lời nói đầu).

(3) Văn phòng Quốc hội - Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học: Tuyển tập Hiến pháp một số nước, Hà Nội, 10-2011, tr.139.

(4) Sđd, tr.283.

TS Nguyễn Duy Sơn

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh