1. Khái quát về chính quyền địa phương          

Ở nước ta, từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng khá phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị, pháp lý... Tuy nhiên, quan niệm: Chính quyền địa phương là gì? Trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương gồm những cơ quan nào? Có phải chính quyền địa phương chỉ gồm có HĐND và ủy ban nhân dân (UBND) như quan niệm tương đối phổ biến ở nước ta hiện nay không... thì vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. 

Các ý kiến thảo luận tại Hội thảo cho rằng: Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương được hiểu là tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương. Theo nghĩa hẹp, nói đến chính quyền địa phương là nói đến cơ quan đại diện và cơ quan hành chính, ở Việt Nam gọi là HĐND và UBND. Hai cơ quan này hợp thành một cơ quan nhằm tổ chức và quản trị đời sống xã hội của địa phương đó (căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các quyết định của chính các cơ quan này). Còn Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là những thiết chế quan trọng để thực hiện quyền lực tư pháp và quyền công tố vốn không gắn với đơn vị hành chính - lãnh thổ, do đó các cơ quan này trực thuộc các cơ quan Trung ương.         

Về các yếu tố cấu thành chính quyền địa phương:Chính quyền địa phương luôn gắn với một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định và được tổ chức theo đơn vị hành chính - lãnh thổ đó. Nghĩa là không có chính quyền địa phương nào nằm ngoài đơn vị hành chính lãnh thổ.   

Nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển của các đơn vị hành chính - lãnh thổ và chính quyền địa phương ở nước ta từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời (nay là CHXHCN Việt Nam) cho thấy, các đơn vị hành chính lãnh thổ được chia thành nhiều cấp, ngày càng đa dạng hơn các loại hình trong cùng một cấp(1). Cho đến nay, các đơn vị hành chính - lãnh thổ ở địa phương nước ta được tổ chức chủ yếu theo 3 cấp: cấp tỉnh và tương đương; cấp huyện và tương đương; cấp xã và tương đương(2).            

Về chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính lãnh thổ: Hiến pháp năm 1946 quy định: HĐND, ủy ban hành chính được tổ chức ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã; ở cấp bộ và huyện chỉ có ủy ban hành chính do các HĐND cấp dưới trực tiếp bầu ra(3). Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 quy định tại mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều tổ chức HĐND và ủy ban hành chính (sau này đổi tên là UBND).      

Về cơ chế hình thành chính quyền địa phương:Đối với HĐND do tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân nên cơ quan này chủ yếu được hình thành theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Trên thực tế, từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời đến nay, cả về mặt pháp lý và thực tiễn, HĐND các cấp đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.

Đối với UBND: Ở nước ta, việc thành lập UBND được thực hiện chủ yếu theo cơ chế do HĐND bầu. Thời kỳ từ Hiến pháp năm 1946 đến năm 1960, cơ quan hành chính có tên gọi là ủy ban hành chính, có thời kỳ lấy tên là ủy ban hành chính - kháng chiến và do HĐND cùng cấp bầu ra. Đối với cấp bộ và cấp huyện nơi không tổ chức HĐND thì Ủy ban hành chính bộ do HĐND các tỉnh bầu ra và ủy ban hành chính huyện do HĐND cấp xã bầu ra. Thời kỳ từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980, ủy ban hành chính(4) do HĐND cùng cấp bầu ra. Từ Hiến pháp năm 1992, việc thành lập UBND vẫn theo cơ chế bầu cử nhưng được đổi mới có sự kết hợp với cơ chế bổ nhiệm. Theo đó, người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp(5). Gần đây, Nghị quyết Trung ương 5 khóa X đã định hướng thí điểm để nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch UBND cấp xã(6). Đây là một trong những định hướng rất quan trọng làm căn cứ cho việc nghiên cứu, đổi mới cơ chế hình thành chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay.

2. Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới         

Tại Hội thảo, các chuyên gia đã chia sẻ kinh nghiệm tổ chức, hoạt động chính quyền địa phương của các nước như CHLB Đức, Hoa Kỳ, một số nước Tây Âu và Đông Nam Á. Có nhiều mô hình về quyền lực nhà nước trung ương và có những mô hình phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho chính quyền địa phương mang tính gợi mở cho những nội dung quan trọng của Hội thảo. Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới, các chuyên gia cho rằng xu hướng tự quản được áp dụng khá phổ biến. Theo đó, để tiến tới xây dựng chính quyền địa phương tự quản theo mô hình các nước phát triển, Việt Nam cần đổi mới, tăng cường quyền lực cho chính quyền địa phương theo các tiêu chí sau:       

- Quyền nhân sự: chính quyền địa phương có quyền lựa chọn, tuyển, thăng chức và thải hồi nhân sự;  

- Quyền tổ chức: chính quyền địa phương có quyền tự triển khai tổ chức hành chính;   

- Quyền kế hoạch: chính quyền địa phương có quyền xây dựng các kế hoạch chủ đạo như kế hoạch phát triển kinh tế địa phương, kế hoạch sử dụng đất đai, kế hoạch xây dựng nhà ở và các công trình công cộng;      

- Quyền lập quy: chính quyền địa phương có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật áp dụng cho địa phương, có quyền ban hành quy chế địa phương;     

- Quyền tài chính: chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, có quyền tự quản lý thu - chi;           

- Quyền về thuế: chính quyền địa phương có quyền đặt ra thuế địa phương.      

3. Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay  

Trong những năm qua, việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta đã đạt được những thành tựu đáng kể. Cụ thể: Các quy định tại Chương IX, Hiến pháp năm 1992, cùng nhiều văn bản quy phạm pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đã được ban hành(7) quy định ngày càng rõ hơn trách nhiệm của từng cấp chính quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND. Theo đó, HĐND các cấp không ngừng được củng cố, kiện toàn, nâng cao trách nhiệm trước nhân dân; chất lượng hoạt động được nâng cao; tham gia vào quá trình quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng ở địa phương. Hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND thông qua hoạt động chất vấn ngày càng được phát huy. Trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, HĐND đã đạt nhiều kết quả, tạo cơ sở cho việc quản lý, điều hành kinh tế - xã hội, giữ vững ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội, góp phần thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở địa phương.          

UBND các cấp đã cơ bản thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực và chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng một cách hiệu quả. Hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực có sự phân công, phân cấp phù hợp với thực tiễn tại địa phương. Trong hoạt động đã phát huy vai trò lãnh đạo tập thể của UBND, đồng thời đề cao trách nhiệm của người đứng đầu (chủ tịch); thực hiện có hiệu quả vai trò là cơ quan tổ chức thực thi pháp luật; soạn thảo, trình HĐND ban hành các văn bản của HĐND, tham mưu cho HĐND trong việc đề ra các chủ trương, chính sách để xây dựng địa phương; góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương.          

Về việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường(8), nhìn chung, tại các địa phương thực hiện thí điểm những nhiệm vụ, quyền hạn được điều chỉnh của HĐND cấp tỉnh đã được thực hiện đầy đủ trong điều kiện tăng nhiệm vụ nhưng không tăng số lượng đại biểu (kiêm nhiệm, chuyên trách), biên chế giúp việc giữ nguyên. Hoạt động chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh đối với UBND huyện, quận và phường (thuộc quận) đã được tập trung, thông suốt, rút ngắn được quy trình, thời gian giải quyết công việc. Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của UBND huyện, quận, phường vẫn đảm bảo thực hiện tốt.     

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, nghiên cứu các quy định về Chương IX - Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp 1992 cho thấy vẫn còn một số hạn chế, bất cập sau:

Thứ nhất,Hiến pháp 1992 (Điều 120, Điều 124) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND các cấp cơ bản tương tự như nhau, dẫn đến khó phân định được nhiệm vụ của từng cấp. Trên một số lĩnh vực còn có sự chồng chéo khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND, HĐND theo các quy định pháp luật hiện hành còn có điểm trùng lắp, chưa phân tách rõ theo chức năng của từng loại cơ quan.      

Thứ hai,Hiến pháp 1992 chưa quy định rõ về cơ chế phân quyền giữa Trung ương và địa phương; các quy định tại Điều 120, 123, 124 còn thể hiện theo hướng có sự trùng lắp về nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền và với cả cơ quan Trung ương.      

Thứ ba,thiếu sự đồng bộ, nhất quán trong việc quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính ở Trung ương và cơ quan hành chính ở địa phương. Thực tế cho thấy, trong chế độ làm việc tập thể của UBND có một số việc chưa xác định rõ đâu là thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể, đâu là của cá nhân phụ trách, dẫn đến có những vấn đề sai phạm trong quản lý, điều hành nhưng khó xác định trách nhiệm để xử lý. Bên cạnh đó, do UBND hoạt động theo chế độ tập thể nên vai trò của chủ tịch UBND chưa thật rõ ràng, thiếu chủ động trong điều hành, không phát huy được sự linh hoạt, chủ động sáng tạo, cũng như trách nhiệm cá nhân của chủ tịch UBND và thành viên của UBND.          

Thứ tư,về mô hình tổ chức, cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương ở cả ba cấp còn rập khuôn, máy móc về tổ chức và nhiệm vụ nên dẫn đến thiếu linh hoạt trong việc giải quyết các vấn đề thực tế. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện hành chưa được tổ chức theo hướng có sự phân định thật sự phù hợp với đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước ở địa bàn nông thôn và ở địa bàn đô thị.         

4. Tổ chức chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992           

Tiếp tục kế thừa bản chất và mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước trong Hiến pháp 1992, thể chế hóa các quan điểm mới của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 vừa được công bố gồm 11 chương và 124 điều, trong đó Chương IX quy định về chính quyền địa phương.          

Dự thảo Chương IX được xây dựng trên cơ sở đổi tên Chương IX (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) của Hiến pháp năm 1992 và quy định một cách tổng quát về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ, còn những vấn đề về tổ chức, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương sẽ do luật định. Cụ thể như sau:         

Về đơn vị hành chính lãnh thổ: Dự thảo giữ như Điều 118 của Hiến pháp 1992: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đồng thời, để tạo cơ sở hiến định cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, Dự thảo không quy định cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương mà quy định theo hướng: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”(9). Qua thảo luận, có ý kiến đề nghị Hiến pháp chỉ quy định khái quát về đơn vị hành chính lãnh thổ để tạo điều kiện cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương; theo đó, đơn vị hành chính lãnh thổ gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh.   

Về địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương: Kế thừa quy định của Hiến pháp 1992, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 tiếp tục khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương(10). Dự thảo cũng sắp xếp lại và làm rõ hơn tính chất, trách nhiệm, thẩm quyền của HĐND và UBND để phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất và mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong tình hình mới(11).           

Xuất phát từ tình hình thực tế của Việt Nam, qua thảo luận, các đại biểu đã đề xuất nhiều ý kiến bổ sung các vấn đề quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện về thể chế và nguyên tắc về phân cấp quản lý chính quyền địa phương; tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức hành chính đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra và nâng cao trách nhiệm người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước.       

Nhiều ý kiến cũng cho rằng: chức năng, nhiệm vụ của HĐND nên quy định rõ hơn; vai trò, vị trí của HĐND các cấp trong hệ thống chính trị và trong bộ máy chính quyền địa phương cần được xác định cụ thể. Để công tác quản lý phát huy được tính năng động, sáng tạo và hiệu quả cũng như giải quyết cơ bản những hạn chế, bất cập, chính quyền địa phương cần được phân cấp, phân quyền rõ ràng hơn, đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi lĩnh vực được phân cấp, phân quyền theo tinh thần nghị quyết Đại hội XI của Đảng. Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề nghị không quy định tính chất quyền lực nhà nước của HĐND vì dẫn đến cách hiểu về sự phân tán của quyền lực nhà nước, không phù hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất trong tổ chức bộ máy nhà nước ta.         

Tổ chức chính quyền địa phương là một vấn đề phức tạp, cho đến nay vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Với sự tham gia đóng góp ý kiến của nhiều chuyên gia giàu kinh nghiệm cả về lý luận và hoạt động thực tiễn, kết quả của Hội thảo đã góp phần không nhỏ vào quá trình tham vấn ý kiến các chuyên gia, các nhà khoa học về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 về chương IX - Chính quyền địa phương, cung cấp những luận cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện Dự thảo sửa đổi Hiến pháp cũng như hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND trong thời gian tới.

______________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2012

(1) Cụ thể là, theo quy định của Hiến pháp năm 1946, nước Việt Nam về phương diện hành chính có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Theo Hiến pháp năm 1959, các đơn vị hành chính - lãnh thổ được chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã. Huyện chia thành xã, thị trấn. Các đơn vị hành chính trong khu tự trị do luật định (Điều 78). Theo quy định tại Điều 113, Hiến pháp năm 1980 thì nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã. Thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã. Huyện chia thành xã và thị trấn; quận chia thành phường; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã. Đến Hiến pháp năm 1992 (Điều 118), nhìn chung các đơn vị hành chính - lãnh thổ cơ bản giữ như Hiến pháp năm 1980, chỉ bỏ loại hình đơn vị hành chính tương đương cấp tỉnh. 

(2) Hiến pháp 1946 có 4 cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ.   

(3) Việc lựa chọn mô hình chính quyền địa phương như quy định tại Hiến pháp 1946 là hợp lý. Bởi vì sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, nước ta bước vào giai đoạn mới, cả nước phải tiến hành cuộc chiến tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước. Trong điều kiện như vậy, tổ chức chính quyền địa phương sao cho vừa đạt được mục đích bảo đảm quyền tự do dân chủ, chủ quyền của nhân dân, vừa bảo đảm cho việc chỉ đạo, lãnh đạo trực tiếp của Đảng đối với sự nghiệp giải phóng dân tộc.          

(4) Từ Hiến pháp năm 1980, ủy ban hành chính đổi tên thành UBND         

(5) Thí dụ như Thủ tướng Chính phủ có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương       

(6) Tuy nhiên, vì những lý do khác nhau, chủ trương này chưa được thực hiện.     

(7) Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp; Nghị quyết số 545/2007/UBTVQH12 ngày 11-12-2007 thành lập và quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương...

(8) Báo cáo tổng kết của Chính phủ, Bộ Nội vụ, 10 tỉnh thực hiện thí điểm: Lào Cai, Vĩnh Phúc, Hải Phòng, Nam Định, Quảng Trị, Đà Nẵng, Phú Yên, TP.Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang.  

(9) Khoản 2, Điều 115 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992.     

(10),(11) Điều 116, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992.

TS Đinh Xuân Thảo

Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp,

Ủy ban Thường vụ Quốc hội