Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 - sau đây gọi tắt là Dự thảo Hiến pháp - có nhiều điểm mới về nội dung và kết cấu cũng như kỹ thuật lập hiến. Nhìn chung, việc sửa đổi, bổ sung đã đáp ứng được yêu cầu tiếp tục khẳng định và làm rõ hơn những nội dung cơ bản có tính bản chất của chế độ xã hội XHCN mà nhân dân ta xây dựng như: vấn đề chủ quyền của nhân dân, phát huy dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; thể chế hóa những quan điểm, chủ trương lớn được nêu trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội XI của Đảng. Kết cấu của Dự thảo Hiến pháp có 11 chương 124 điều và trật tự sắp xếp các chương là hợp lý, ngắn gọn, khái quát hơn. Tuy nhiên, đối chiếu với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, xin góp ý bổ sung, sửa đổi một số vấn đề sau:        

1. Vấn đề chủ quyền của nhân dân       

Hiến pháp là văn bản thể hiện ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Như vậy, quyền lập hiến là của nhân dân, Nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo sự ủy thác của nhân dân. Trong Dự thảo, vấn đề chủ quyền của nhân dân được quan tâm hơn nhưng chưa rõ ràng và chưa dứt khoát, còn nửa vời; khái niệm “nhân dân” cũng chưa đầy đủ, mới chỉ nêu “nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức” trong khi có nhiều tầng lớp khác trong khối đại đoàn kết toàn dân tộc đang đóng góp, đồng hành cùng dân tộc trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.      

Đề nghị bổ sung vào Điều 2 của Dự thảo như sau: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức trong khối đại đoàn kết toàn dân tộc”. 

Chủ quyền của nhân dân là thiêng liêng, là thành quả đấu tranh cách mạng dưới sự lãnh đạo của Đảng, nhưng trong Dự thảo thể hiện chưa rõ ràng “công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của địa phương và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (Điều 29); “Công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân” (Điều 30); “việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định” (Khoản 4 Điều 124); Điều 74 Dự thảo quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”. Nếu chỉ quy định như vậy thì chỉ thấy quyền lực của Quốc hội, chưa rõ chủ quyền của nhân dân, vì rằng quyền lực của Quốc hội cũng là do nhân dân ủy thác, giao cho Quốc hội thực hiện.           

Liên quan đến những vấn đề nêu trên, để thể hiện rõ ràng hơn chủ quyền của nhân dân xin góp ý sửa Điều 29, Điều 30, Điều 74 và Khoản 4 Điều 124 như sau:      

Điều 29 sửa lại là “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của địa phương và cả nước; có quyền giám sát, đánh giá các cơ quan nhà nước và cán bộ công chức, viên chức nhà nước. Nhà nước tổ chức, sử dụng các hình thức thích hợp để công dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, giám sát, đánh giá các cơ quan nhà nước và cán bộ công chức, viên chức nhà nước; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”.      

Điều 30 sửa lại là: “Công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân về Hiến pháp và các vấn đề quan trọng của đất nước”.     

Khoản 4 Điều 124 sửa lại là “Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành và hai phần ba tổng số công dân có quyền bầu cử nhất trí tán thành”.     

Nếu Hiến pháp thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân lại được Quốc hội cũng thực sự là của dân, do dân, vì dân thông qua thì không có gì để băn khoăn, lo ngại khi trưng cầu ý dân về Hiến pháp.         

Điều 74 sửa lại như sau: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước theo ý chí, nguyện vọng và vì lợi ích của nhân dân”.        

2. Về các nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa        

Dự thảo Hiến pháp đã thể hiện rõ hơn một số nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền như:        

- Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.        

- Nguyên tắc tập trung dân chủ.   

- Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.          

- Nguyên tắc khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.  

- Nguyên tắc tranh tụng, nguyên tắc suy đoán vô tội.      

Nhưng còn những nguyên tắc rất quan trọng chưa được ghi nhận, thể chế hóa đầy đủ như nguyên tắc công khai, minh bạch, hoặc quy định chưa rõ ràng như nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.          

Đề nghị sửa đổi, bổ sung vào Dự thảo những nội dung sau đây: 

a. Về nguyên tắc công khai minh bạch   

Sửa Khoản 1 Điều 8 như sau: “Nhà nước tổ chức, hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc công khai, minh bạch”.        

Bổ sung Khoản 4 Điều 75 “và công khai báo cáo nhân dân trên các phương tiện thông tin đại chúng”.           

b. Về nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có phân cấp, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp    

Về phân công giữa lập pháp, hành pháp,
tư pháp:          

Một là, Dự thảo đã xác định rõ Quốc hội thực thi quyền lập pháp, Chính phủ thực thi quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực thi quyền tư pháp. Theo tôi cần xác định thêm “chính quyền địa phương” cũng là “cơ quan thực thi quyền hành pháp ở địa phương”, bởi vì hội đồng nhân dân các cấp tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương nhưng trong hoạt động của mình, hội đồng nhân dân căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương. Mặt khác, theo tinh thần phân công rành mạch, phân cấp mạnh mẽ để chính quyền địa phương chủ động, tự quản đề ra những chủ trương, biện pháp phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của địa phương trong phạm vi các nhiệm vụ được phân cấp nên xác định chính quyền địa phương là cơ quan tự quản ở địa phương. Trên cơ sở những lập luận nêu trên cần bổ sung một mục mới và xếp là mục thứ 1 vào Điều 115. Điều 115 sửa lại như sau: “1. Chính quyền địa phương là cơ quan thực thi quyền hành pháp, tự quản các nhiệm vụ được phân cấp, được tổ chức theo các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, mục 1, 2 của Điều 115 giữ nguyên và chuyển thành mục 2, 3 trong Điều 115.        

Hai là, để thực hiện phân công rành mạch giữa lập pháp và hành pháp, nâng cao vị thế, vai trò, bảo đảm tính khách quan và độc lập của Quốc hội khi thực hiện các chức năng của mình, nhất là chức năng giám sát, nên tổ chức Quốc hội chỉ gồm các đại biểu chuyên trách, không có đại biểu kiêm nhiệm. Tổ chức như vậy Quốc hội mới có thời gian họp nhiều hơn, đi thực tế nhiều hơn, tiếp xúc thường xuyên với cử tri để thực hiện đầy đủ, có chất lượng các chức năng, nhiệm vụ rất nặng nề của mình. Nếu còn đại biểu kiêm nhiệm thì các đại biểu này không đủ thời gian và sự tập trung cần thiết cho hoạt động đại biểu, các hoạt động đi tìm hiểu thực tế, gặp gỡ tiếp xúc cử tri mang nặng tính hình thức.

Về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước:Điều 2 Dự thảo Hiến pháp quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Dự thảo đã có một số quy định về kiểm soát của cơ quan lập pháp (Quốc hội) với cơ quan hành pháp và tư pháp (với Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân) và kiểm soát giữa tư pháp với quyền lập pháp, hành pháp (thông qua thiết chế Hội đồng Hiến pháp) nhưng chưa rõ ràng, chưa đầy đủ và còn nửa vời. Về vấn đề này, xin góp ý như sau:  

Một là, Hội đồng Hiến pháp do Quốc hội thành lập nhưng phải là cơ quan độc lập vì nó xem xét cả văn bản của Quốc hội và có quyền phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp. Không chỉ đơn giản là kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành và chỉ có quyền kiến nghị, yêu cầu, đề nghị như quy định ở Khoản 2 Điều 120 của Dự thảo. Nếu quy định Hội đồng Hiến pháp chỉ có những quyền như thế thì quá hạn chế và thực tế không có quyền gì. Cần bảo đảm tính độc lập và thẩm quyền phán quyết của Hội đồng Hiến pháp vì trong trường hợp có tranh chấp về vi hiến, có khiếu nại, tố cáo về vi phạm Hiến pháp trong hoạt động hành pháp, tư pháp rất cần có sự phán quyết của Hội đồng Hiến pháp. Để bảo đảm thực hiện chức năng, vai trò của Hội đồng Hiến pháp không nên quy định như Khoản 3 Điều 120: “Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định”. Cần quy định ngay trong Hiến pháp chức năng, số lượng, tiêu chuẩn, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp. Theo đó Điều 120 sửa đổi như sau:

“1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập, chỉ tuân theo Hiến pháp, kiểm tra và phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp; giải quyết khiếu nại, tố cáo về vi phạm Hiến pháp của các tổ chức và công dân.      

2. Hội đồng Hiến pháp gồm Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch và 13 thành viên, có nhiệm kỳ 10 năm, là những người đã làm việc trong các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp ít nhất 10 năm, độ tuổi từ 45 trở lên, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể do luật định, do Chủ tịch nước giới thiệu theo đề nghị của Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.         

3. Việc giới thiệu, đề nghị thành viên Hội đồng, tổ chức bộ máy, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng do luật định”.      

Sở dĩ quy định 3 Phó Chủ tịch và 13 thành viên vì Hội đồng cần những người làm việc lâu năm, có kinh nghiệm, hiểu biết lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp, phụ trách 3 ban tương ứng với các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp, mỗi ban 4 thành viên, còn 1 thành viên là Tổng thư ký phụ trách văn phòng, bộ máy giúp việc của Hội đồng.           

Quy định nhiệm kỳ 10 năm, không trùng với nhiệm kỳ của Quốc hội để bảo đảm tính độc lập của Hội đồng, đủ thời gian để thể hiện năng lực, xem xét, bổ nhiệm lại hoặc thay thành viên mới trong trường hợp tuổi quá cao hoặc năng lực yếu kém, có vi phạm.          

Hai là, Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành. Nhưng còn văn bản quy phạm pháp luật do các bộ và chính quyền địa phương ban hành (loại văn bản này lại thường có vi phạm Hiến pháp, vi phạm luật) thì chưa có cơ quan nào kiểm tra, xem xét. Vì vậy, đề nghị trả lại cho Viện Kiểm sát chức năng này  và tùy tính chất, mức độ vi phạm, Viện Kiểm sát nhân dân có thể đưa ra Hội đồng Hiến pháp để phán quyết hoặc yêu cầu, đề nghị cơ quan ban hành khắc phục. Mặt khác, việc thực hành quyền công tố của Viện Kiểm sát được thực hiện cả trong giai đoạn điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, có nghĩa là thực hành quyền công tố đã bao hàm cả chức năng kiểm soát hoạt động tư pháp. Trên cơ sở đó có thể sửa đổi Khoản 1 Điều 112 như sau:   

“Điều 112: 

1. Viện Kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ trưởng, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành”.      

Trước đây, bỏ chức năng này của Viện Kiểm sát nhân dân, giao cho Quốc hội, Chính phủ và Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện, nhưng trên thực tế không làm được. Thực tế cũng cho thấy nếu Viện Kiểm sát thực hiện chức năng này thì có thể ngăn chặn được những sai phạm như vụ Tiên Lãng (Hải Phòng) và nhiều vụ việc khác.         

3. Về quyền con người, quyền công dân           

Dự thảo Hiến pháp đã phân biệt, mở rộng và quy định cụ thể hơn quyền con người và quyền công dân, theo đó quyền con người là quyền của mọi người; một số quyền con người là bất khả xâm phạm kể cả trường hợp bị hạn chế hoặc tước quyền công dân. Trong các quyền con người có một quyền mới là quyền sống (Điều 21). Đây là những quy định tiến bộ, phù hợp với các văn bản pháp luật quốc tế về quyền con người mà Nhà nước ta đã tham gia, ký kết, phê chuẩn.           

Tuy nhiên, còn một số vấn đề cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung như sau:

Khoản 2 Điều 15 quy định “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị giới hạn trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức, sức khỏe của cộng đồng”. Để khắc phục sự tùy tiện có thể có trong các văn bản dưới luật của các cơ quan nhà nước nên bổ sung thêm vào Khoản 2 nội dung “việc giới hạn quyền con người, quyền công dân trong những trường hợp này do luật định”.       

Mặt khác, các nội dung “theo quy định của pháp luật” ở Điều 24, Điều 26 của Dự thảo nên bỏ vì đã có quy định chung ở Khoản 2 Điều 15. Vì nếu giữ những nội dung này trong Điều 24 và Điều 26 của Dự thảo thì dễ hiểu lầm là cho công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước; có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình nhưng sẽ dễ bị ngăn cấm “theo quy định của pháp luật”. Đây là những quyền rất nhạy cảm, chúng ta có quyền hạn chế trong những trường hợp nói ở Khoản 2 Điều 15 (và cũng phù hợp với Công ước quốc tế về các quyền chính trị - xã hội). Để rõ hơn thì nên sửa lại là “trừ các trường hợp quy định ở Khoản 2 Điều 15”  là đủ, vừa cô đọng, vừa khái quát, phù hợp với thông lệ quốc tế và ngăn chặn được các luận điệu xuyên tạc, vu khống. Mặt khác, ở Khoản 2 Điều 16 Dự thảo quy định: “Không được lợi dụng quyền con người, quyền công dân để xâm phạm lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc, quyền, lợi ích hợp pháp của người khác”. Như vậy, Điều 24 Dự thảo sẽ là: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước trừ các trường hợp quy định ở Khoản 2 Điều 15” và Điều 26 Dự thảo sẽ là “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình trừ các trường hợp quy định ở Khoản 2 Điều 15”.   

4. Về trách nhiệm của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước   

Hiến pháp là văn bản thể hiện ý chí của nhân dân, chủ quyền của nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước do nhân dân ủy thác. Vì vậy, nội dung các quy định trong Hiến pháp cũng như ngôn ngữ biểu đạt phải theo hướng giới hạn, ngăn chặn được sự lạm quyền, tùy tiện từ phía Nhà nước, xác định rõ và khẳng định trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước. Theo tinh thần đó cần nghiên cứu sửa đổi một số quy định trong dự thảo như sau:  

Một là, bỏ các cụm từ “Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện” (Khoản 2 Điều 19); “Nhà nước có chính sách” (Khoản 2 Điều 27); “Nhà nước tạo điều kiện” (Khoản 2 Điều 29) diễn đạt lại như sau: “Nhà nước xây dựng chính sách khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi” (Khoản 2 Điều 19); “Nhà nước xây dựng chính sách” (Khoản 2 Điều 27); “Nhà nước tổ chức, sử dụng các hình thức thích hợp để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội...” (Khoản 2 Điều 29).    

Hai là, sửa Khoản 1 Điều 8 như sau: “Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc công khai, minh bạch và có trách nhiệm báo cáo, giải trình về các hoạt động của mình trước nhân dân”.          

Ba là, Khoản 8 Điều 75 quy định Quốc hội có nhiệm vụ quyền hạn “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Quy định như vậy không rõ mục đích, kết quả của việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm để làm gì? Để phù hợp với nội dung bổ sung vào Khoản 2 Điều 7 “Việc bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân do luật định” cần bổ sung vào Khoản 2 Điều 75 nội dung “và bãi nhiệm...”, Khoản 8, Điều 75 sẽ là: “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm và bãi miễn đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Đối với Hội đồng nhân dân cũng cần có những quy định tương tự nhưng trong Dự thảo chưa thấy đề cập đến.

 ____________________________

Bài đăng trên Tạp chí lý luận chính trị số 2-2013        

PGS, TS Nguyễn Văn Mạnh

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh