1. Thực trạng các quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương       

Trên cơ sở cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 đã góp phần quan trọng vào việc kiện toàn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Nhờ đó, chính quyền địa phương các cấp đã cơ bản hoàn thành được nhiệm vụ, góp phần vào thắng lợi chung trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội và an ninh, quốc phòng của cả nước.       

Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp cho thấy các quy định của pháp luật hiện hành đã bộc lộ những hạn chế, vướng mắc nhất định:         

- Quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp tỉnh, huyện, xã chưa được phân định rõ ràng, cụ thể theo nguyên tắc “việc nào do cấp nào quản lý và giải quyết sát thực tiễn hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó”.

-  Quy định về tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân về cơ bản được áp dụng chung cho tất cả các cấp hành chính địa phương, không phù hợp với đặc điểm, tính chất và yêu cầu quản lý của các đơn vị hành chính; chưa phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; tổ chức bộ máy còn khá cồng kềnh, nhiều tầng nấc.

- Quy định về quyền chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trước nhân dân địa phương cũng như nghĩa vụ đối chính quyền Trung ương còn chưa đủ rõ, thiếu cụ thể; nguyên tắc tự quản địa phương, nhất là của chính quyền xã chưa được nhận thức rõ.           

- Chức năng quản lý nhà nước ở địa phương của Ủy ban nhân dân các cấp chưa được xác định rõ theo hướng bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong bộ máy hành chính nhà nước. Thẩm quyền, trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể chưa được phân định rõ, chưa đề cao vai trò, trách nhiệm của cá nhân chủ tịch Ủy ban nhân dân trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao.  

- Vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của Hội đồng nhân dân chưa được nhận thức rõ và trên thực tế khó phát huy, nhất là trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; thiếu chế tài thực hiện các kết luận giám sát của Hội đồng nhân dân. Việc phân định nhiệm vụ và quyền hạn “Giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân” của Ủy ban thường vụ Quốc hội với “hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên” của Chính phủ chưa rõ, còn chồng chéo, vướng mắc.          

Những hạn chế, vướng mắc trên đây bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân như: nhận thức về một số vấn đề lý luận liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương chưa rõ, thiếu thống nhất; bất cập do mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở địa phương; yếu kém trong quá trình tổ chức thực hiện... nhưng chủ yếu là những vướng mắc do các quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành.           

2. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Nhận thức rõ những hạn chế, vướng mắc trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, hội nhập quốc tế, Đảng ta đã đề ra nhiều chủ trương, yêu cầu đổi mới chính quyền địa phương.       

- Đại hội X của Đảng đề ra chủ trương: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính với Trung ương... bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp... Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”⁽¹⁾.           

- Nghị quyết Trung ương 5 khóa X yêu cầu “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị”. Theo đó, “Tổ chức chính quyền đô thị phải đảm bảo tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...”. Đồng thời, đề cao vai trò người đứng đầu cơ quan hành chính của chủ tịch Ủy ban nhân dân, Nghị quyết đề ra nhiệm vụ “Quy định rõ trong luật về thẩm quyền, trách nhiệm của chủ tịch Ủy ban nhân dân và tập thể Ủy ban nhân dân theo hướng phân định rõ những loại việc bắt buộc phải thảo luận và biểu quyết của Ủy ban nhân dân, những loại việc thuộc thẩm quyền quyết định của chủ tịch Ủy ban nhân dân”⁽²⁾.  

- Đại hội XI của Đảng xác định nhiệm vụ: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”⁽³⁾.    

- Quán triệt các yêu cầu nêu trên, trực tiếp là Nghị quyết Trung ương 5 khóa X “Thực hiện thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành các nghị quyết thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.  Sau gần 4 năm triển khai thực hiện, tuy còn một số vướng mắc, nhưng đánh giá một cách tổng quát cho thấy thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường bước đầu đã đạt những mục tiêu, yêu cầu đề ra, tạo được sự chuyển biến trong cải cách hành chính, đồng thời cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc nghiên cứu tổ chức hợp lý chính quyền địa phương.   

Ngày 15-2-2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 192 về thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Thực hiện nhiệm vụ, Ban Chỉ đạo Trung ương đã ban hành Kế hoạch số 78 giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ giúp Ban Chỉ đạo đôn đốc các bộ, ngành có liên quan và Ủy ban nhân dân 8 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ, tỉnh Nghệ An, Bà Rịa - Vũng Tàu và Nam Định nghiên cứu đề xuất mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo định hướng 3 phương án khác nhau:         

Phương án 1:thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trong cả nước, đồng thời khắc phục những hạn chế trong việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường hiện nay.       

Phương án 2:thực hiện không tổ chức HĐND ở tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc đô thị (mở rộng phạm vi so với phương án 1).      

Phương án 3:  tổ chức chính quyền đô thị có tòa thị chính, thị trưởng, quận trưởng, huyện trưởng, trưởng phường, trưởng thị trấn; thiết lập cơ quan hành chính đô thị ở địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương và thành phố, thị xã thuộc tỉnh là Tòa Thị chính, đứng đầu Tòa Thị chính là Thị trưởng⁽⁴⁾.           

3. Một số vấn đề đặt ra trong các quy định tại Chương IX Chính quyền địa phương           

Trong bối cảnh hiện nay, sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp năm 1992 là tiền đề pháp lý quan trọng để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Tuy nhiên, một số quy định tại Điều 115 và Điều 116 Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 chưa hợp lý và khó có thể tạo điều kiện cho việc đổi mới cơ bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay.   

Một là, việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ và thành lập chính quyền
địa phương.  

Khoản 1 Điều 115 Dự thảo quy định: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường”.     

Quy định về việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ tại Khoản 1, cơ bản là không có gì thay đổi so với quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 1992.          

Việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ thành 3 cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và xã, phường, thị trấn là tiếp tục không tạo điều kiện để phân biệt sự khác nhau giữa đơn vị hành chính lãnh thổ cơ bản (tỉnh, thành phố, thị xã, thị trấn, xã) và đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo (quận, phường), giữa đơn vị hành chính đô thị và đơn vị hành chính nông thôn.   

Hơn nữa, quy định như vậy sẽ khó có thể thành lập được các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt, cũng như tiếp tục không có thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương và không thể tổ chức “chuỗi các đô thị” theo mô hình đô thị hiện đại đã có ở nhiều nước trên thế giới.           

Khoản 2 Điều 115 Dự thảo nêu: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”.

Quy định tuy có sự đổi mới nhằm bảo đảm độ “mở” linh hoạt cho việc tổ chức các cơ quan này ở các đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng quy định như vậy lại thể hiện hàm ý là chính quyền địa phương phải gồm 2 thiết chế là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.   

Điều này có thể gây trở ngại cho khả năng tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình thị trưởng hoặc áp dụng chế độ thủ trưởng trong các cơ quan hành chính địa phương.        

Hai là, về vai trò, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương .   

Các quy định tại Điều 116 của Dự thảo cơ bản là sự kế thừa và tích hợp các nội dung đã quy định tại Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992, trong đó có điểm mới cơ bản là bỏ quy định về việc thành lập Ủy ban nhân dân tại Điều 123 Hiến pháp năm 1992 là “Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu”.      

Việc bỏ quy định này nhằm tạo khả năng thành lập các Ủy ban nhân dân không phải do Hội đồng nhân dân bầu mà có thể do bổ nhiệm bởi người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên như khi thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số quận, huyện, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thời gian qua, hoặc do người dân bầu trực tiếp theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương 5 khóa X “Thí điểm việc nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch Ủy ban nhân dân xã”.

Tuy nhiên, việc tiếp tục quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” tại Khoản 1 là chưa hợp lý.          

Lý do, quyền lực nhà nước là thuộc tính bản chất của tất cả các cơ quan nhà nước, do vậy quyền lực nhà nước ở địa phương được thực thi bởi các cơ quan nhà nước khác nhau như Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp ở địa phương, không phải chỉ duy nhất do Hội đồng nhân dân thực hiện.          

Quy định như nêu trên có thể dẫn đến cách hiểu là các cơ quan nhà nước khác ở địa phương không phải là cơ quan quyền lực và Hội đồng nhân dân thuộc nhánh cơ quan quyền lực, theo hệ thống dọc là cấp dưới của Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất).          

Trên thực tế, việc có là “cơ quan quyền lực” hay không, hầu như không ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân là được quyết định và giám sát những vấn đề gì, bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm những chức danh nào?

Đồng thời, quy định như vậy không giúp xác định rõ Hội đồng nhân dân là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, do vậy các hoạt động của Hội đồng nhân dân vẫn phải theo sự hướng dẫn của cả Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.      

Thực tiễn hoạt động của Hội đồng nhân dân thời gian qua đòi hỏi cần đổi mới quy định để Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ; Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh, thị xã chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Hội đồng nhân dân xã, thị trấn chịu sự hướng dẫn, kiểm tra của cơ quan hành chính huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã. Đương nhiên là hoạt động của Hội đồng nhân dân chịu sự giám sát của Quốc hội vì “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.         

Quy định tại Khoản 2 “Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” là theo tinh thần của quy định tại  Điều 123 Hiến pháp năm 1992, chưa tương thích với việc bỏ quy định “Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu”.          

Quy định này đặt ra vấn đề khó lý giải thuyết phục là trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận phường thì Ủy ban nhân dân tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đó là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân ở cấp nào?        

Tương tự, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các thành viên Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm cá nhân và tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân ở cấp nào?     

Mặt khác, việc hiến định tên gọi “Ủy ban nhân dân” tại khoản 2 Điều 115 và “Chủ tịch Ủy ban nhân dân” tại khoản 2 Điều 116 có thể sẽ không thích hợp với thuộc tính của các cơ quan này theo cơ chế thành lập như được bổ nhiệm bởi người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên hoặc do nhân dân bầu trực tiếp người đứng đầu cơ quan này.     

Các quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương như trong Dự thảo chưa thể hiện rõ yêu cầu “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” của chính quyền địa phương đã được đặt ra trong các nghị quyết của Đảng. 

Trong điều kiện một số vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền địa phương chưa được nhận thức rõ và có sự thống nhất: “Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao”⁽⁵⁾; các mô hình thí điểm tổ chức chính quyền địa phương đang và sẽ triển khai thực hiện, các quy định của Hiến pháp liên quan đến chính quyền địa phương, bên cạnh việc quy định có tính nguyên tắc, cần tạo độ mở nhất định cho việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.       

4. Kiến nghị

Quán triệt các quan điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Đảng và từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay, xin kiến nghị sửa đổi các quy định về chính quyền địa phương tại Điều 115 và 116 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 như sau:         

“Điều 115:    

1. Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân chia thành  tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt.

Việc tổ chức các loại đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và tiêu chí, trình tự và thủ tục thành lập mới, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ do Luật định.           

2. Tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương có Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính.

3. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính tại các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do luật định, phù hợp với đặc điểm của từng loại đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.      

Điều 116:      

1. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.   

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương.        

2. Cơ quan hành chính nhà nước ở các đơn vị hành chính lãnh thổ chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân có thẩm quyền và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.        

3. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương do luật định theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật trong phạm vi được phân cấp”.

______________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2013

(1) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.127.           

(2) ĐCSVN: Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007, tr.170-172.   

(3) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.251.

(4) Xem: Kết luận của Phó Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc tại phiên họp toàn thể Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm chính quyền đô thị ngày 6-3-2013 tại Hà Nội       

(5) Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng.           

PGS, TS Nguyễn Minh Phương

Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ