1.Thực trạng và vấn đề đặt ra

Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, thông thường quy hoạch sử dụng đất của mỗi cấp phải đạt được mục tiêu về nhu cầu, lợi ích cơ bản của cấp đó và nhất là lợi ích cấp quốc gia. Thế nhưng “lợi ích của cấp quốc gia” là gì thì không xác định được, vì không có sự tham gia của các bộ ngành, các hộ bị thu hồi đất. Trong khi đó, ngoài diện tích của nhà đất bị thu hồi phục vụ yêu cầu quốc phòng, an ninh, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của Nhà nước, còn phần lớn diện tích đất nông nghiệp thu hồi của nông dân lại do các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ như xây dựng khách sạn, nhà hàng, sân gôn, khu vui chơi giải trí cao cấp, kinh doanh bất động sản, các dự án FDI.. thu lợi nhuận với giá cao nhưng chỉ đền bù cho nông dân bị mất đất với giá thấp, gây thiệt hại cho hộ nông dân. Chính điều đó khiến cho nội dung về mục đích sử dụng đất của Nhà nước theo Luật đất đai 2003 không đạt được. Quyền lợi hợp pháp của hộ nông dân bị thu hồi đất bị xâm phạm. Đó chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu kiện về đất đai trong những năm gần đây diễn biến phức tạp, nhiều dự án không thể triển khai, gây nên tình trạng lãng phí tài nguyên đất. Sự chênh lệch giữa giá đất nông nghiệp và đất thổ cư quá lớn nên nhiều đối tượng kinh doanh đất đai đã lợi dụng để tiến hành các hoạt động phi pháp biến đất nông nghiệp thành đất thổ cư dưới nhiều hình thức và biện pháp tinh vi, thu lợi nhuận bất chính. Và hậu quả cuối cùng là Nhà nước thất thu thuế đất và hộ nông dân mất đất không có việc làm ngày càng tăng. Nguyên nhân của tình trạng trên có nhiều, trong đó có yếu tố quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước chưa tốt, nhất là quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Điểm đáng quan tâm là quy hoạch sử dụng đất ở Trung ương không rõ, và vì vậy các địa phương cũng không xác định được mục đích lập quy hoạch của cấp mình. Sự gắn kết giữa các bộ ngành trung ương chưa chặt chẽ, thiếu sự kiểm tra, thanh tra và hỗ trợ lẫn nhau, nhất là xây dựng cơ chế đền bù, các chính sách và giải pháp thực hiện Luật Đất đai 2003 cụ thể hóa về vấn đề giá đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp.

Bộ Tài nguyên và Môi trường xác nhận từ trước đến nay ở cấp Trung ương, việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chỉ do một bộ này thực hiện. Đây là điểm yếu của công tác quy hoạch và định giá đất nông nghiệp được đền bù khi bị thu hồi. Chính vì điều này nên khi các ngành khác có kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch trước đó sẽ phải điều chỉnh, nhiều lần như vậy sẽ làm vỡ quy hoạch, còn giá đất lại do chính quyền địa phương quyết định.

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Quốc phòng, Bộ Giao thông vận tải… chưa có sự phối hợp đưa ra nhu cầu sử dụng đất của bộ mình, đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì về việc xác định giá đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng cũng chưa có chính sách cụ thể để áp dụng khi đất nông nghiệp bị thu hồi cho các mục đích, đối tượng sử dụng đất được thu hồi với từng loại giá khác nhau.

Trong đó, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có nhu cầu sử dụng đất lớn. Hiện nay tình trạng đất nông nghiệp ngày càng giảm đi đang là nỗi lo của nhiều người về vấn đề an ninh lương thực. Việc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cung cấp kế hoạch, nhu cầu các loại hình đất nông nghiệp, đất rừng phòng hộ… là chưa đồng  bộ, chưa đủ cơ sở thực tế cho công tác quy hoạch.

Vấn đề giá đất theo Bộ Tài nguyên và Môi trường cân đối nhu cầu sử dụng đất và phân bổ quỹ đất cho việc phát triển ngành nghề, lĩnh vực, các địa phương, huyện xã, nhưng Bộ Tài chính mới là cơ quan xác định giá đất nên rất khó thống nhất và nông dân bị thu hồi đất chính là đối tượng bị thiệt thòi. Giá đất đền bù cho nông dân sau thu hồi đất vẫn còn rất thấp so với giá đất đô thị và các khu công nghiệp (KCN). Nhưng đến nay các đề nghị này vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau và tình trạng chính sách thiếu đồng bộ vẫn còn phổ biến. Người nông dân đã chịu thiệt rất nhiều trong quá trình thu hồi đất mà không đo đếm hết.

Chính vì vậy, nội dung sửa đổi Luật Đất đai tập trung vào hai vấn đề trọng tâm là “Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất” và “Tài chính đất đai”,mà chủ yếu là giá đất và bồi thường giải phóng mặt bằng.

Vấn đề tổ chức chỉ đạo ở địa phương: Hạn chế phổ biến là địa phương nào cũng muốn có nhiều KCN, thu hút nhiều dự án FDI, khu kinh tế mở, khu đô thị mới khang trang, hiện đại nên quy hoạch quá nhiều KCN, khu đô thị để tăng thu ngân sách. Xu hướng đó có tính phổ biến nên đã và đang làm giảm diện tích đất nông nghiệp với tốc độ nhanh. Một số địa phương còn sử dụng giá đất như một công cụ, nhằm trải thảm đỏ để thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước với sự ưu ái quá mức, đã để lại hậu quả nặng nề về lãng phí quỹ đất nông nghiệp và đời sống của nhiều hộ nông dân mất đất.

Theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trong 12 năm (2001 - 2013), diện tích đất nông nghiệp cả nước giảm khoảng trên nửa triệu ha, trong đó chủ yếu là đất trồng cây hàng năm tại các vùng đồng bằng, ven các thành phố, thị xã do xây dựng KCN, cụm cụng nghiệp và đô thị hoá. Đất trồng lúa năm 2000 có 4,47 triệu ha, nhưng đến năm 2013 chỉ còn gần 4 triệu ha, giảm 470 nghìn ha, trung bình mỗi năm giảm gần 40 nghìn ha. Đất nông nghiệp, nhất là đất lúa giảm chủ yếu do chuyển sang làm các KCN, sân gôn, đất đô thị, xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội, san tách hộ ở nông thôn, chuyển sang nuôi trồng thuỷ sản tự phát của dân...

Sau 22 năm phát triển KCN, khu chế xuất, (1991 - 2013), đến nay cả nước đã xây dựng hơn 280 KCN khắp các tỉnh thành cả nước. Diện tích đất tự nhiên do các KCN đang sử dụng, chủ yếu là đất nông nghiệp vùng nông thôn ngoại ô các thành phố, thị xã. Diện tích đã lấp đầy trong các KCN chiếm 53,4% tổng diện tích đất quy hoạch. Vùng đồng bằng sông Hồng, đất chật người đông nhưng những năm qua cũng đã xây dựng 34 KCN tập trung với diện tích đất quy hoạch là 6.455 ha, chủ yếu là đất 2 vụ lúa ăn chắc. Ngoài ra, các tỉnh trong vùng còn quy hoạch phát triển nhiều cụm công nghiệp vừa và nhỏ với diện tích hàng chục nghìn ha. Tính chung, toàn vùng đã có hàng chục nghìn ha đất 2 vụ lúa 1 vụ đông trở thành đất KCN, cụm công nghiệp. Vùng Đông Nam Bộ có số lượng KCN, khu chế xuất nhiều nhất, với hàng trăm KCN, diện tích đất nông nghiệp mất đi càng lớn, nhất là Đồng Nai, Bình Dương, ngoại ô Thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu. Cùng với các KCN là hàng chục cơ sở dịch vụ: căn hộ cao cấp, thể thao, giải trí, kho bãi cũng chiếm hàng nghìn ha đất. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, đến tháng 5-2013 cả nước đã xây dựng 123 sân gôn tại 51 tỉnh, thành với diện tích 38.445 ha, trong đó có 15.264 ha đất nông nghiệp, riêng đất lúa có 2.433 ha. Vùng có nhiều sân gôn nhất là Đông Nam Bộ 36 sân, trong đó TP. Hồ Chí Minh có 13, Bà Rịa - Vũng Tàu có 12, Đồng Nai có 4, Bình Dương có 4. Đồng bằng sông Cửu Long cũng có hàng chục sân gôn làm mất hàng nghìn ha đất lúa, riêng Long An có 3 sân gôn đã xây dựng với 720 ha đất nông nghiệp (thực tế quy hoạch 13 sân). Vùng đồng bằng sông Hồng tuy đất chật người đông nhưng cũng đã xây dựng sân gôn tại  Hà Tây, Hải Dương …làm mất hàng trăm ha đất lúa 2 vụ...

Theo ban quản lý các KCN, KCX, đầu tư vào các KCN giảm, nguyên nhân chính là do các KCN không có sẵn đất để đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư do thiếu quỹ đất, mặc dù khách hàng không nhiều, trong khi quỹ đất còn nhiều nhưng lại không khai thác được do giá đền bù giải tỏa tăng mạnh, giá san lấp mặt bằng lớn.

Các KCN được xây dựng quá nhiều, chiếm diện tích đất khá lớn trong quỹ đất hạn hẹp của nước ta, tổng diện tích đất cho thuê chỉ bằng 45% diện tích có thể sử dụng. Nhiều KCN thành lập cách đây 2 - 3 năm, thậm chí 4 - 5 năm mà chưa có người thuê: KCX Hải Phòng, KCN Sài Đồng A (Hà Nội), KCN Kim Hoa Vĩnh Phúc là những thí dụ.

Quá trình đô thị hoá diễn ra nhanh cũng làm giảm diện tích đất nông nghiệp, nhất là đất trồng cây lương thực. Từ năm 1996 đến năm 2007, quá trình đô thị hoá đã diễn ra nhanh chóng cả về quy mô và tốc độ ở khắp các vùng. Năm 2013, dân số thành thị là 30 triệu người, chiếm 33% tổng dân số cả nước so với 23 triệu người và 27,6% năm 2006 về 2 chỉ tiêu tương ứng. Như vậy, trong vòng 8 năm dân số thành thị đã tăng lên 7 triệu người,  chủ yếu do điều chỉnh địa giới hành chính, chia tách tỉnh, huyện và thành lập các khu đô thị mới gần các khu công nghiệp. Đô thị hoá mở rộng đến đâu, đất nông nghiệp, chủ yếu là đất lúa, thu hẹp đến đó.

Diện tích đất nông nghiệp giảm trong khi dân số tăng trên 1,2 triệu người /năm nên đất nông nghiệp bình quân đầu người từ 1.100 m² (năm 2001) giảm xuống còn 700 m² (năm 2013), trong đó đất canh tác cây hàng năm còn 700 m² và đất lúa chỉ còn 465 m². Xu hướng này còn tiếp tục giảm trong những năm tới và kéo theo hàng loạt vấn đề kinh tế, xã hội và đời sống nông dân và an ninh lương thực quốc gia.

Không chỉ giảm sút về số lượng, chất lượng, độ phì của đất nông nghiệp cũng giảm dần do bị ô nhiễm nặng cùng với quá trình đô thị hoá và phát triển KCN.

Điều đáng lo ngại là diện tích đất trồng lúa giảm chủ yếu là đất thuộc loại “bờ xôi ruộng mật”, cấy 2 - 3 vụ/năm, ven các đô thị lớn, có hệ thống thuỷ lợi khá hoàn chỉnh. Vì vậy, số diện tích đất lúa giảm trong những năm qua không đơn thuần là mất diện tích đất mà quan trọng hơn là giảm cả chất lượng và năng suất cây trồng.

2. Định hướng và giải pháp

Nghị quyết 26 của Hội nghị Trung ương 7 khóa X của Đảng về nông nghiệp, nông dân và nông thôn đã đặt cơ sở mới cho các bộ, ngành triển khai các cơ chế, chính sách để phát triển nông nghiệp, kinh tế nông thôn và nâng cao đời sống nông dân trong thời kỳ hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới. Luật đất đai 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua đã tạo cơ sở pháp lý để nghiên cứu, hoàn thiện các chủ trương, chính sách về quản lý và sử dụng đất đai, trong đó có vấn đề thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng theo hướng giải quyết thỏa đáng các mối quan hệ về lợi ích của Nhà nước, hộ nông dân và các doanh nghiệp. Để thực hiện thắng lợi Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước, cơ chế, chính sách về giá đất trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp đối với hộ nông dân là vấn đề có ý nghĩa quan trong hàng đầu, cần được nghiên cứu, giải quyết.

Để giải quyết thoả đáng vấn đề đền bù, hỗ trợ nông dân bị thu hồi đất sản xuất theo đúng đường lối, chủ trương của Đảng và pháp luật, chính sách của Nhà nước, về lâu dài cần nghiên cứu, thực hiện một hệ thống các nhóm giải pháp tích cực, đồng bộ từ các quyền của hộ nông dân đến vai trò quản lý điều hành của Nhà nước về đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng theo nguyên tắc bảo đảm lợi ích của Nhà nước, của nông dân và của doanh nghiệp trong quá trình thu hồi, đền bù, giải tỏa.

Triển khai Luật đất đai năm 2013 trong phạm vi quản lý và sử dụng đất nông nghiệp, các ngành, các cấp cần nghiên cứu, xây dựng các văn bản đồng bộ, cả về cơ chế, chính sách và giải pháp cụ thể, có tính khả thi cao về quy hoạch, kế hoạch, nhất là chính sách tài chính, giá đền bù đối với hộ nông dân trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp cho các mục tiêu phi nông nghiệp. Một số giải pháp chủ yếu  hiện nay là:

Các bộ, ngành liên quan cần phối hợp nghiên cứu hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp theo hướng lâu dài đến năm 2020 và tầm nhìn đến 2030.  Quy hoạch sử dụng đất gắn với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, từng vùng và từng địa phương, vùng sản xuất lương thực hàng hoá với hệ sinh thái cây trồng,  quy mô lớn, chất lượng cao. Trên cơ sở đó bổ sung, điều chỉnh quy hoạch chuyển đổi cơ cấu cây trồng, trên vùng đất phù hợp với phương châm ổn định đất trồng lúa  lâu dài, khắc phục tình trạng chuyển đổi, san nhượng tự phát.

Đổi mới phương thức quản lý đất nông nghiệp. Quản lý chặt, bảo vệ toàn bộ đất lúa hiện có. Theo hướng đó, từ nay đến năm 2020 cần ổn định diện tích canh tác lúa ở mức 3,5- 4 triệu ha. Nghiêm cấm việc chuyển đất  2 vụ lúa ăn chắc sang các mục đích khác ngoài quy hoạch của Nhà nước. Để thực hiện giải pháp này, đề nghị bổ sung cụ thể hóa Luật đất đai 2013 bằng các chính sách của Nhà nước, một số quy định nghiêm ngặt về quản lý và bảo vệ đất lúa, coi đất lúa là tài sản quốc gia, không được xâm phạm. Hướng sửa đổi là làm rõ vai trò Nhà nước, hộ nông dân trong các quyền sở hữu, quản lý, sử dụng, chuyển dịch, chuyển nhượng đất nông nghiệp. Cùng với Luật đất đai 2013, các bộ, ngành liên quan, chủ trì là Bộ Tài nguyên và Môi trường cần đổi mới phương thức quản lý đất nông nghiệp nói chung, đất trồng lúa nói riêng theo hình thức thích hợp. Hướng lâu dài là chuyển từ phương pháp quản lý đất đai hành chính sang quản lý thị trường đất đai. Việc cấp phép cho các dự án đầu tư, xây dựng các KCN, KCX, sân gôn… cũng như chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất lúa sang các loại đất khác nhất thiết phải theo quy hoạch thống nhất của Nhà nước và đền bù theo giá  thị trường, có sự tham gia của hộ nông dân.

Đổi mới chính sách tài chính về đất đai theo hướng thu hẹp khoảng cách về giá đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá. Quá trình thu hồi đất nông nghiệp của hộ nông dân để xây dựng KCN, KCX, khu dịch vụ cao cấp, đô thị hoá, xây dựng kết cấu hạ tầng cần thực hiện theo cách thức: Xoá bỏ cơ chế 2 giá, thực hiện 1 giá đất khi thu hồi đền bù theo giá thị trường. Cách thức giải quyết cụ thể là: Giá cả đất đai theo giá thị trường; nông dân có quyền tham gia thương thảo giá đất nông nghiệp thu hồi; cho thuê đất, nông dân có quyền được hưởng tỷ lệ từ tiền thuê đất hằng năm. Thực hiện chính sách tài chính cần thiết để bảo vệ môi trường sinh thái đất đai, nguồn nước, hệ sinh thái cây trồng, vật nuôi, bảo vệ độ phì của đất nông nghiệp, nhất là đất lúa hiện có. 

Đổi mới phương thức sử dụng đất nông nghiệp theo lối hành chính sang hỗ trợ kỹ thuật để khuyến khích hộ nông dân tăng vụ đi cùng với thâm canh, cải tạo đất. Khuyến khích tăng vụ lúa, ngô và các cây lương thực có hạt khác bằng các biện pháp kinh tế, tài chính và khoa học kỹ thuật thích hợp.

Tăng cường vai trò của Nhà nước. Để thực hiện các giải pháp trên đây, nhất thiết phải tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, vai trò quản lý của Nhà nước các cấp về đất đai. Vai trò đó thể hiện chủ yếu trên các mặt: Thực hiện nghiêm túc các nội dung đã đề cập trong Chương 8 Tài chính về đất đai, giá đất và đấu giá quyền sử dụng đất,  Luật đất đai 2013 theo hướng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp gắn với quy hoạch đất đai nói chung, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của cả nước, từng vùng, từng địa phương trong giai đoạn công nghiệp hoá và hội nhập. Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với các bộ ngành liên quan nhất là Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Ban Kinh tế Trung ương nghiên cứu, cụ thể hóa giá đất nông nghiệp các loại làm căn cứ để xác định giá đất các doanh nghiệp đền bù cho hộ nông dân trong quá trình thu hồi để phục vụ các mục đích kinh doanh theo các ngành nghề tại từng vùng, từng địa phương trong từng thời kỳ nhất định.  Bổ sung sửa đổi các chính sách kinh tế tài chính liên quan đến quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền chuyển nhượng, quyền và giá chuyển nhượng, cho thuê đất nông nghiệp của Nhà nước và hộ nông dân, trách nhiệm của các doanh nghiệp thuê mướn, sử dụng, đền bù đất nông nghiệp, nhất là đất lúa. Tăng cường vai trò lãnh đạo, nâng cao trình độ quản lý kinh tế của cán bộ, công chức các tổ chức Đảng và bộ máy chính quyền các cấp, các đoàn thể trong hệ thống chính trị, nhất là Hội Nông dân trong công tác quản lý đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng. Hỗ trợ hộ nông dân nói chung, các đối tượng yếu thế trong nông thôn nói riêng trong quá trình thực hiện chính sách thu hồi, đền bù đất, quy hoạch đất nông nghiệp để bảo đảm chức năng sản xuất, bảo vệ quyền lợi chính đáng của nông dân, bảo vệ môi trường sinh thái và an ninh lương thực cho mọi người. Chống đầu cơ, buôn bán đất nông nghiệp, nhất là đất lúa dưới mọi hình thức và mức độ.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2014

PGS, TS Nguyễn Sinh Cúc

Hội Thống kê Việt Nam