Bài viết của Giáo sư Colin I. Bradford, Viện Brooking, Hoa Kỳ nêu kinh nghiệm điều hành chính sách vĩ mô từ các nước đang phát triển cho thấy sự cần thiết phải đánh đổi giữa các mục tiêu kinh tế trong quá trình điều hành các công cụ chính sách vĩ mô. Hay nói cách khác, chính sách vĩ mô cần phải theo đuổi một mục tiêu cụ thể, không nên đồng thời thực hiện quá nhiều mục tiêu dẫn tới mâu thuẫn lẫn nhau.

Trong điều hành chính sách vĩ mô, chúng ta thường hay ở vào tình thế là có quá ít công cụ chính sách trong khi có quá nhiều mục tiêu, do vậy, cần phải biết lựa chọn mục tiêu phù hợp với từng thời điểm và bỏ qua các mục tiêu khác. Chẳng hạn trong giai đoạn khủng hoảng và hậu khủng hoảng, những bất ổn vĩ mô là rất lớn, xu hướng chính của việc điều hành chính sách vĩ mô lúc này là kiềm chế lạm phát, ưu tiên cho ổn định tài chính hơn là các mục tiêu kinh tế thực như tăng trưởng hay tạo công ăn việc làm.

Trong bối cảnh tự do hóa tài chính ngày nay thì mọi công cụ chính sách vĩ mô đều phải nỗ lực để đạt được cả cân bằng đối nội vàcân bằng đối ngoại cùng lúc. Trong đó, chính sách tài khóa thường được sử dụng nhằm đạt được cân bằng đối nội, theo đó lạm phát sẽ giảm trong khi chính sách tỷ giá được xây dựng với mục tiêu cân bằng cán cân thương mại, cán cân vãng lai và chính sách tiền tệ thì được sử dụng với mục tiêu dự trữ ngoại hối hoặc ổn định cán cân vốn. Khi các chính sách này đạt hiệu quả có nghĩa là đạt được sự ổn định tài chính, toàn bộ các công cụ chính sách vĩ mô được sử dụng hết để giữ mức lạm phát không quá cao và ngăn chặn sự mất cân bằng đối ngoại khiến cho không còn lại công cụ nào để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế và tạo công ăn việc làm. Như vậy có nghĩa là rất hiếm có sự phối hợp công cụ chính sách nào có thể đạt được cùng lúc sự ổn định tài chính và tăng trưởng kinh tế.

Vấn đề nan giải đặt ra ở đây là làm thế nào để luôn có sự phối hợp các chính sách một cách tốt nhất để đạt được nhiều mục tiêu kinh tế hơn? Để thấy rõ được điều này, cần phải phân tích kỹ hơn việc lựa chọn chính sách trong các điều kiện nền kinh tế khác nhau:

Nền kinh tế mở hay nền kinh tế đóng

Trong nền kinh tế đóng, chỉ có hai công cụ chính sách chủ yếu, đó là chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Nhưng nó cũng chỉ có mục tiêu chính sách đối nội vì các mục tiêu đối ngoại trở nên không cần thiết trong nền kinh tế đóng nên chỉ cần quan tâm và ưu tiên đến các mục tiêu đối nội, tức là tạo việc làm thông qua tăng trưởng kinh tế và ổn định tài chính thông qua kiềm chế lạm phát.

Trong điều kiện chỉ có hai công cụ chính sách với hai mục tiêu đối nội, chính sách tài khóa có thể được xây dựng theo cách của Keynes để đạt được tăng trưởng và việc làm, trong khi chính sách tiền tệ có thể giúp ổn định giá.

Trong nền kinh tế mở, với chế độ tỷ giá linh hoạt, mở rộng chính sách tiền tệ dẫn tới giảm lãi suất, trong tình huống đó, tỷ giá buộc phải tăng (tức nội tệ giảm giá) để xóa đi việc giảm lợi nhuận trên thị trường nội địa gây ra bởi chính sách tiền tệ nới lỏng. Ngược lại với chính sách tiền tệ thắt chặt trong nền kinh tế mở, lãi suất cao sẽ làm cho tỷ giá giảm (nội tệ tăng giá) nhằm cân bằng lại thu nhập trên các thị trường trên thế giới trong điều kiện thị trường vốn hội nhập hoàn toàn và cán cân vốn tự do hóa hoàn toàn.

Trong nền kinh tế mở, tỷ giá hối đoái là công cụ giảm sốc và là cơ chế điều chỉnh về cân bằng khi có một chính sách nào đó tạo ra cú sốc nội hay ngoại. Đó là ưu điểm của chế độ tỷ giá thả nổi.

Dù sao thì các nền kinh tế mở cũng phải đối mặt với sự lựa chọn mục tiêu chính sách khó khăn hơn nền kinh tế đóng. Rất khó khăn để có thể sử dụng chính sách tiền tệ nhằm đạt được cùng lúc hai mục tiêu đối nội đó là ổn định giá với tăng trưởng và tạo công ăn việc làm vì mối liên hệ mật thiết với tỷ giá đòi hỏi chính sách tiền tệ phải theo đuổi mục tiêu cân bằng đối ngoại. Và do vậy, điều này lại một lần nữa chứng minh sự lựa chọn khó khăn trong điều hành chính sách vĩ mô bởi có quá ít công cụ chính sách để đạt được nhiều mục tiêu cùng lúc.

Trong tình huống này, thường ở các nền kinh tế mở, mục tiêu kinh tế thực như tạo công ăn việc làm và tăng trưởng có xu hướng bị hy sinh cho các mục tiêu trực tiếp hơn, cấp thiết hơn đó là mục tiêu ổn định tài chính bao gồm kiềm chế lạm phát và điều chỉnh cán cân thanh toán.

Chế độ tỷ giá thả nổi hay cố định

Một vấn đề cơ bản là chế độ tỷ giá nào cần được lựa chọn để Chính phủ có được những chính sách vĩ mô tự chủ. Thí dụ, trong chế độ tỷ giá cố định, tỷ giá trở thành một công cụ chính sách trong khi đó dưới chế độ tỷ giá thả nổi thì tỷ giá thường trở thành mục tiêu chính sách mà đòi hỏi rằng chính sách tài khóa, hoặc chính sách tiền tệ hoặc cả hai phải được điều chỉnh sao cho giữ tỷ giá thả nổi ở mức ổn định cần thiết. Thực tế minh chứng rằng trong điều kiện tỷ giá thả nổi chỉ có chính sách tiền tệ là hiệu quả trong việc thúc đẩy tăng trưởng GDP. Còn chính sách tài khóa với mục tiêu tăng trưởng thì thường tạo ra lãi suất cao hơn, tỷ giá bị đẩy lên mà điều này thì làm triệt tiêu việc kích thích tăng trưởng.

Vậy vấn đề lựa chọn chính sách trong điều kiện tỷ giá thả nổi là chính sách tiền tệ có thể phải thực hiện nhiệm vụ kép trên cả hai mặt đối nội và đối ngoại nếu tăng trưởng trở thành mục tiêu được ưu tiên. Nếu chính sách tài khóa được xây dựng nhằm kiềm chế lạm phát, chính sách tỷ giá cho mục tiêu cán cân vãng lai và chính sách tiền tệ cho mục tiêu cán cân vốn và tỷ giá thì chính sách tiền tệ không thể xây dựng để đạt được các mục tiêu đối nội của nền kinh tế thực được.

Trong chế độ tỷ giá thả nổi, nếu chính sách tiền tệ được xây dựng nhằm cả hai mục tiêu tăng trưởng kinh tế và ổn định đối ngoại thì muốn tăng trưởng đòi hỏi chính sách tiền tệ phải mở rộng trong khi ổn định đối ngoại đòi hỏi chính sách tiền tệ thắt chặt. Trong bối cảnh này, tỷ giá và cán cân thanh toán nhìn chung là thường được quan tâm hơn là tăng trưởng kinh tế do vậy mục tiêu tăng trưởng sẽ phải hy sinh.

Trong chế độ tỷ giá hối đoái cố định, trong dài hạn, áp lực thị trường sẽ tạo ra điểm cân bằng tỷ giá danh nghĩa cao hơn hoặc thấp hơn tỷ giá cố định mà Ngân hàng Trung ương cần phải duy trì. Nếu mọi người kỳ vọng rằng đồng tiền nội tệ sẽ mất giá thì Ngân hàng Trung ương sẽ phải bán đô la Mỹ để rút bớt đồng nội tệ ngoài lưu thông nhằm điều chỉnh mức tỷ giá thị trường về mức ấn định. Điều này làm giảm mức cung tiền và gây ra sự tăng lên của lãi suất và dẫn tới giảm đi trong sản lượng và thu nhập so với mức có thể đạt được trong điều kiện tỷ giá thả nổi. Việc gây áp lực này lên chính sách vĩ mô trong điều kiện chính sách tỷ giá cố định đã làm kìm hãm khả năng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của chính sách tiền tệ. Đó là chi phí để đạt được ổn định tài chính tức nhằm đạt được cả ổn định tỷ giá và giá cả. Sự độc lập của chính sách tiền tệ bị mất đi và mục tiêu tăng trưởng kinh tế cũng trở thành thứ cấp để ưu tiên cho ổn định tài chính.

Với chính sách tài khóa thì trong điều kiện chế độ tỷ giá cố định, chính sách tài khóa lại trở nên có hiệu lực trong việc thúc đẩy tăng sản lượng và thu nhập (tăng GDP) nhưng chính sách tài khóa lại không có hiệu lực trong chế độ tỷ giá thả nổi hoặc điều tiết theo thị trường. Về mặt nguyên tắc, trong chế độ tỷ giá cố định, chính sách tài khóa có thể kích thích tăng trưởng kinh tế. Lúc này chúng ta lại gặp lại tình huống nan giải quen thuộc đó là quá ít công cụ chính sách cho quá nhiều mục tiêu. Vì chính sách tỷ giá là nhằm để ổn định giá cả khi tỷ giá được neo tại một mức cố định và kết quả là chính sách tiền tệ mất đi tính tự chủ của nó, do vậy chỉ còn lại chính sách tài khóa để điều tiết vĩ mô. Các nhà hoạch định chính sách buộc phải lựa chọn giữa việc thiết kế, điều chỉnh chính sách tài khóa cho mục tiêu cân bằng đối nội hay cân bằng đối ngoại. Ổn định đối ngoại trong ngắn hạn bao gồm cả ổn định tỷ giá và tài trợ cho cán cân thanh toán quốc tế, thường được coi như là ưu tiên số một nhằm đạt được tăng trưởng ổn định trong dài hạn của nền kinh tế. Điều này buộc các nhà hoạch định chính sách phải thắt chặt chính sách tài khóa để đạt được cân bằng đối ngoại hơn là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua thu nhập và việc làm.

Do vậy, dưới cả chế độ tỷ giá cố định và thả nổi, thông thường thì các chính sách vĩ mô được điều chỉnh theo hướng giảm áp lực lạm phát lên nền kinh tế nhằm mục tiêu ổn định tài chính hơn là được sử dụng nhằm khuyến khích, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhằm mục tiêu ổn định xã hội.

“Giải pháp góc” - Hành động cần lựa chọn

Một nền tảng lý luận quan trọng trong việc lựa chọn chính sách ở đây đó là sự ràng buộc trong thuyết “bộ ba bất khả thi” của Mudell và Fleming. Tất cả các nước đều mong muốn có một tỷ giá ổn định, mở cửa cán cân vốn và một chính sách tiền tệ độc lập, tự chủ. Thuyết bộ ba bất khả thi chỉ rõ rằng ba mong muốn này thực tế là phải được đánh đổi. Các nhà hoạch định chính sách buộc phải lựa chọn nhiều nhất là hai trong ba mục tiêu đó và đương nhiên là bỏ đi mục tiêu thứ ba (Xem Hình 1).

Từ những phân tích ở trên về chế độ tỷ giá hối đoái cố định hay thả nổi ta thấy rõ ràng là một chế độ tỷ giá cố định có thể đạt được mức tỷ giá ổn định với tài khoản vốn tự do hóa hoàn toàn nhưng chỉ đạt được điều này khi phải từ bỏ tính tự chủ của chính sách tiền tệ. Chế độ tỷ giá hối đoái thả nổi có thể giúp tăng tính tự chủ của chính sách tiền tệ trong điều kiện tự do hóa cán cân vốn, tuy nhiên lúc đó phải chấp nhận sự bất ổn của tỷ giá hối đoái. Tương tự, nếu thực hiện kiểm soát cán cân vốn thì có thể duy trì tính tự chủ của chính sách tiền tệ với sự ổn định của tỷ giá nhưng rõ ràng rằng chi phí cho điều này là phải bỏ đi những lợi ích của sự luân chuyển vốn tự do.

Như vậy, thuyết “bộ ba bất khả thi” chỉ ra rằng cần phải lựa chọn được đâu là hai mục tiêu cần ưu tiên hơn? Điều này dẫn tới việc lựa chọn cách thức mà John Williamson gọi là “giải pháp góc”⁽¹⁾. Tức là thuyết “bộ ba bất khả thi” có thể dẫn tới việc Chính phủ lựa chọn chính sách kiểm soát vốn có chọn lựa và chế độ tỷ giá thả nổi có quản lý và có thể duy trì tính độc lập tương đối của chính sách tiền tệ. Sự chuyển dịch về các “giải pháp góc” này tạo ra nhiều cơ hội hơn cho việc lựa chọn chính sách vĩ mô để đạt được nhiều mục tiêu kinh tế một cách dung hòa hơn là cứ ở tuyệt đối trong các cạnh của cái tam giác truyền thống: cố định tỷ giá, tự do hóa hoàn toàn cán cân vốn và chính sách tiền tệ hoàn toàn độc lập, tự chủ.

Điều này giúp tạo ra hai ưu điểm cho sự điều hành chính sách vĩ mô. Một là, tạo thêm các cơ hội cho việc kết hợp các công cụ chính sách trong đó mục tiêu đạt được của các công cụ chính sách được điều chỉnh ở mức độ phù hợp với từng hoàn cảnh cụ thể. Đó là sự khác nhau cơ bản giữa việc dứt điểm lựa chọn hoặc không lựa chọn chính sách với việc lựa chọn “giải pháp góc”. Hai là, điều này cho phép các quốc gia có bốn công cụ chính sách (tài khóa, tiền tệ, chính sách tỷ giá và kiểm soát vốn) từng bước điều hành kinh tế vĩ mô. Các chính sách này giúp cho các quốc gia có thể theo đuổi bốn mục tiêu kinh tế: ổn định giá, cân bằng cán cân vãng lai, cân bằng cán cân vốn và tăng trưởng.

Sự thay đổi quan điểm trong điều hành chính sách là hoàn toàn khả thi bởi việc chuyển từ mục tiêu tuyệt đối sang chủ nghĩa trung bình hóa một cách thực dụng sẽ giúp đạt được nhiều mục tiêu kinh tế hơn nhờ việc có thêm nhiều công cụ chính sách hơn.

Có ba cách mà sự chuyển biến này giúp tăng cơ hội cho sự lựa chọn chính sách, đặc biệt là chính sách tiền tệ.

Thứ nhất,mục tiêu ổn định dựa trên chính sách tài khóa có tác động hơn cả chính sách tỷ giá bởi lẽ chính sách này cung cấp một nền tảng đáng tin cậy hơn cho sự ổn định. Theo đó, không phải tăng lãi suất quá cao để đảm bảo giá trị đồng nội tệ như trước đây vẫn từng được biết đến.

Thứ hai, chính sách kiểm soát vốn có chọn lọc được coi như một công cụ nhằm điều chỉnh cán cân vốn và cho phép lãi suất trong nước khác biệt một chút so với lãi suất trên thị trường thế giới mà không bị ảnh hưởng bởi những hệ quả rủi ro như trong điều kiện tự do hóa các giao dịch vốn hoàn toàn.

Thứ ba, sự can thiệp có chọn lọc vào chính sách tỷ giá sẽ làm giảm bớt yêu cầu phải mua hay bán ngoại tệ trong điều kiện tỷ giá cố định với hệ quả trực tiếp là làm ảnh hưởng đến lãi suất. Chế độ tỷ giá trung gian với chính sách ổn định dựa trên tài khóa có thể thực hiện được trong điều kiện tỷ giá mạnh, ít bị tác động bởi chính sách tiền tệ mở rộng hơn là cả chính sách tiền tệ và tài khóa cùng phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế, điều này sẽ làm giảm tính đáng tin cậy của tỷ giá và gây ra bất ổn.

Tập hợp các mục tiêu này và công cụ của nó, đối lập với mục tiêu giảm phát của chế độ tỷ giá thả nổi và với những ràng buộc của chế độ tỷ giá cố định,  làm cho chính sách tài chính phải gánh vác hết nhiệm vụ làm cho cân bằng đối nội và cân bằng đối ngoại. Sự kết hợp này của chủ nghĩa thực dụng trong việc quản lý tỷ giá và cán cân vốn đã tạo ra đủ công cụ cho các mục tiêu và giúp tạo ra nhiều cơ hội lựa chọn chính sách hơn cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế của quốc gia. Chính sách ổn định dựa vào tài khóa giúp gỡ bỏ sự ràng buộc của lãi suất vào tỷ giá bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp tăng sức mạnh của tỷ giá thực lên. Cách này có một ưu điểm là làm cho chính sách tiền tệ trở thành một công cụ linh hoạt hơn trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế vì nó có thể bị kiểm soát trực tiếp hơn, hợp thời hơn và linh hoạt hơn chính sách tài khóa.

Tuy nhiên, tác động của các chính sách không phải là cố định. Tác động của kỷ luật tài chính là làm giảm tăng trưởng, điều mà chính sách tiền tệ đang cố gắng để thúc đẩy; mở rộng tiền tệ, hạ lãi suất làm giảm tỷ giá điều mà chính sách tài khóa đang cố gắng giữ. Như vậy, sự điều tiết này của các chính sách là không tương thích, không nhất quán với nhau. Đó là sự phức tạp trong điều hành chính sách vĩ mô. Thách thức ở đây là điều tiết chính sách vĩ mô sẵn có để làm giảm sự đánh đổi đến mức thấp nhất trong từng trường hợp cụ thể.

Về mặt lý thuyết là như vậy, nhưng trong từng tình huống cụ thể, chính sách đối phó có thể đòi hỏi sự linh hoạt, mềm dẻo hơn rất nhiều, hơn nữa, với chủ nghĩa trung bình hóa như vậy thì sự lựa chọn mức độ trung bình của từng chính sách là hết sức quan trọng, điều này phụ thuộc vào điều kiện cụ thể của từng nền kinh tế tại từng thời điểm. Hơn nữa, cơ chế tác động của các chính sách này nhằm đạt được các mục tiêu đã định còn phụ thuộc rất lớn vào sự phát triển của thị trường tài chính - nơi truyền tải tác động của các chính sách tới thị trường, tới nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 8-2014

(1) Xem Williamson John: Exchange Rate Regimes for Emerging Markets: Reviving the Intermediate Option, Washington: Institute for International Economics, September 2000.

TS Nguyễn Hồng Yến

Học viện Ngân hàng