Đẩy mạnh chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam

TS ĐÀO MINH QUÂN
Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn,
Đại học Quốc gia Hà Nội

1.Mở đầu

Trong những năm qua, chuyển đổi số đã trở thành một định hướng chiến lược trong phát triển quốc gia, được xác định là động lực quan trọng thúc đẩy đổi mới mô hình tăng trưởng và nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước. Nghị quyết số 52-NQ/TW ngày 27-9-2019 của Bộ Chính trị về một số chủ trương, chính sách chủ động tham gia Cách mạng công nghiệp lần thứ tư đã xác định chuyển đổi số là một trong những trụ cột. Trên cơ sở đó, Quyết định số 749/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ: Phê duyệt “Chương trình Chuyển đổi số quốc gia đến năm 2025, định hướng đến năm 2030” đã cụ thể hóa mục tiêu xây dựng Chính phủ số, kinh tế số và xã hội số. Đặc biệt, Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22-12-2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia tiếp tục khẳng định chuyển đổi số, cùng với khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo, là đột phá chiến lược trong phát triển đất nước giai đoạn mới. Những định hướng này đặt ra yêu cầu cấp thiết phải đổi mới mô hình quản trị công theo hướng hiện đại, minh bạch và hiệu quả, trong đó, chính quyền địa phương giữ vai trò then chốt trong tổ chức thực thi và cung ứng dịch vụ công.

Trong cấu trúc hành chính nhà nước Việt Nam, mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh và cấp xã) có vị trí đặc biệt quan trọng trong quản lý lãnh thổ và phục vụ người dân, doanh nghiệp. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25-10-2017 về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Nghị quyết số 60-NQ/TW ngày 12-4-2025 về sắp xếp tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã khẳng định yêu cầu đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, tăng cường phân cấp, phân quyền gắn với trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy, hoạt động quản trị của chính quyền địa phương hai cấp vẫn còn nhiều hạn chế, như phân cấp - phân quyền chưa đồng bộ, hạ tầng và dữ liệu phân tán, khả năng liên thông giữa các cấp chính quyền còn hạn chế, năng lực số của đội ngũ công chức chưa đồng đều và mức độ tham gia số của người dân chưa đồng đều.

Trong bối cảnh đó, đẩy mạnh thực hiện chuyển đổi số trong chính quyền địa phương hai cấp trở thành yêu cầu cấp thiết nhằm nâng cao hiệu quả quản trị và chất lượng dịch vụ công. Quyết định số 06/QĐ-TTg ngày 06-01-2022 phê duyệt Đề án phát triển ứng dụng dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử phục vụ chuyển đổi số quốc gia giai đoạn 2022-2025, tầm nhìn đến năm 2030 và Quyết định số 2568/QĐ-BTTTT ngày 29-12-2023 về việc ban hành Khung kiến trúc Chính phủ điện tử Việt Nam, phiên bản 3.0, hướng tới Chính phủ số đã tạo điều kiện quan trọng để chính quyền địa phương chuyển từ mô hình quản lý hành chính truyền thống sang mô hình quản trị số dựa trên dữ liệu. Các nghiên cứu của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD, 2020), Vụ Kinh tế và xã hội Liên hợp quốc (UNDESA, 2022) và Ngân hàng Thế giới (WB, 2021) cũng chỉ ra rằng, hiệu quả chuyển đổi số ở cấp địa phương phụ thuộc lớn vào mức độ phân cấp, năng lực điều phối và khả năng tích hợp dữ liệu giữa các cấp chính quyền.

2. Nội dung

2.1. Khung phân tích

Nghiên cứu việc vận dụng các chính sách chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp được thực hiện trên cơ sở các lý thuyết về chuyển đổi số khu vực công, chính quyền số, quản trị dữ liệu về phân cấp, phân quyền trong quản trị nhà nước. Trên cơ sở đó, khung phân tích được xây dựng nhằm đánh giá mối quan hệ giữa chính sách chuyển đổi số quốc gia và năng lực thực thi của chính quyền địa phương, cũng như mức độ tương thích giữa mô hình tổ chức hai cấp với các yêu cầu của quản trị số.

Theo OECD, chuyển đổi số trong khu vực công không chỉ là số hóa quy trình hành chính mà là sự thay đổi mang tính hệ thống trong phương thức vận hành và tương tác của chính quyền với xã hội. UNDESA cho rằng, chính quyền số chỉ hình thành khi thể chế số, dữ liệu số và năng lực số được phát triển đồng bộ, qua đó nhấn mạnh vai trò quyết định của cấu trúc quản trị thay vì công nghệ đơn thuần. Cách tiếp cận này cho thấy hiệu quả chuyển đổi số phụ thuộc lớn vào năng lực thể chế và tổ chức của chính quyền địa phương.

Quản trị dữ liệu là một thành tố trung tâm của chuyển đổi số địa phương. World Bank xác định dữ liệu là tài sản chiến lược của nhà nước, đòi hỏi cơ chế chia sẻ, tích hợp và khai thác hiệu quả giữa các cấp chính quyền. Trong bối cảnh Việt Nam, việc triển khai Đề án 06 về dữ liệu dân cư và định danh điện tử đặt ra yêu cầu tổ chức lại toàn bộ quy trình quản lý và khai thác dữ liệu trong mô hình chính quyền hai cấp, nhất là khi dữ liệu còn phân tán, thiếu chuẩn hóa và liên thông giữa cấp tỉnh và cấp xã.

Từ góc độ tổ chức chính quyền địa phương, các lý thuyết về phân cấp, phân quyền cho thấy hiệu quả quản trị phụ thuộc vào sự phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và nguồn lực giữa các cấp. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp tỉnh giữ vai trò hoạch định, điều phối và giám sát, trong khi cấp xã trực tiếp thực thi và cung cấp dịch vụ công. Khi chuyển đổi số được triển khai, mô hình này đòi hỏi vừa bảo đảm tính thống nhất của hệ thống dữ liệu và nền tảng số, vừa duy trì tính linh hoạt để chính quyền cấp xã thích ứng với điều kiện thực tiễn. OECD nhấn mạnh, quản trị đa cấp trong môi trường số chỉ hiệu quả khi có cơ chế phối hợp liên thông, minh bạch và giám sát dựa trên dữ liệu.

Bài viết sử dụng tiếp cận chính sách công và thể chế nhằm làm rõ mối quan hệ giữa mục tiêu, công cụ và cơ chế thực thi của các chính sách chuyển đổi số quốc gia, qua đó đánh giá tính đồng bộ, tính khả thi và mức độ phân cấp, phân quyền khi triển khai tại cấp tỉnh và cấp xã. Khung phân tích thể chế của OECD nhấn mạnh vai trò của môi trường pháp lý, năng lực tổ chức và cơ chế phối hợp đa cấp, được vận dụng để đánh giá mức độ tương thích giữa thiết kế chính sách ở cấp quốc gia và thực tiễn quản trị địa phương.

Cùng với đó, bài viết vận dụng tiếp cận quản trị số, coi chuyển đổi số là quá trình tái cấu trúc phương thức điều hành của bộ máy nhà nước dựa trên dữ liệu và nền tảng số. Cách tiếp cận này dựa trên các khung lý thuyết về chính quyền số của UNDESA, WB và OECD nhấn mạnh vai trò của thể chế số, quản trị dữ liệu, nền tảng số, năng lực số của đội ngũ công chức và sự tham gia của người dân. Qua đó, nghiên cứu đánh giá mức độ chuyển dịch từ mô hình quản trị hành chính truyền thống sang mô hình quản trị số tại địa phương.

Trên cơ sở đó, bài viết xây dựng khung phân tích dựa trên bốn trục nội dung: (i) thể chế chuyển đổi số; (ii) năng lực tổ chức và nhân lực của hai cấp chính quyền; (iii) hạ tầng số và quản trị dữ liệu; (iv) hiệu quả thực thi chính sách thông qua dịch vụ công và tương tác với người dân. Khung phân tích này cho phép đánh giá một cách hệ thống mức độ vận dụng chính sách chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp và làm rõ các điều kiện bảo đảm triển khai hiệu quả trong thời gian tới.

2.2. Tổng quan chính sách chuyển đổi số hiện hành áp dụng ở địa phương

Trong những năm gần đây, Việt Nam đã hình thành hệ thống chính sách chuyển đổi số tương đối toàn diện, bao quát từ định hướng chiến lược đến các quy định triển khai cụ thể ở cấp bộ, ngành và địa phương. Đối với chính quyền địa phương, các chính sách này vừa mang tính định hướng, vừa đặt ra yêu cầu bắt buộc về tái cấu trúc quy trình quản trị, tổ chức dữ liệu và phát triển hạ tầng số, qua đó tác động trực tiếp đến mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Ở cấp độ quốc gia, Nghị quyết số 52-NQ/TW của Bộ Chính trị xác định chuyển đổi số là động lực phát triển mới gắn với đổi mới mô hình quản trị quốc gia dựa trên dữ liệu và công nghệ. Trên cơ sở đó, Quyết định số 749/QĐ-TTg đã cụ thể hóa mục tiêu xây dựng Chính phủ số, kinh tế số và xã hội số, đồng thời xác lập các nhiệm vụ trọng tâm về hạ tầng số, dịch vụ công trực tuyến và phát triển dữ liệu. Đặc biệt, Nghị quyết số 57-NQ/TW tiếp tục khẳng định chuyển đổi số, cùng với khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo là một trong những đột phá chiến lược trong phát triển đất nước giai đoạn mới. Các văn kiện này tạo thành trục chính sách xuyên suốt, định hướng toàn bộ hoạt động chuyển đổi số ở cấp quốc gia và là cơ sở để chính quyền địa phương đổi mới mô hình quản trị.

Cùng với các định hướng chiến lược, Khung kiến trúc Chính phủ điện tử Việt Nam phiên bản 3.0, ban hành theo Quyết định số 2568/QĐ-BTTTT ngày 29-12-2023 đã xác lập các chuẩn mực về cấu trúc tổng thể, mô hình tích hợp, các lớp dữ liệu và nền tảng số cốt lõi mà các bộ, ngành và địa phương phải tuân thủ. Khung kiến trúc này nhấn mạnh yêu cầu liên thông, chia sẻ dữ liệu và sử dụng nền tảng số dùng chung, qua đó bảo đảm tính đồng bộ, kết nối và bền vững của hệ sinh thái số trong toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước. Đối với cấp xã trong mô hình chính quyền hai cấp, việc tuân thủ Khung kiến trúc có ý nghĩa quan trọng trong nâng cao khả năng kết nối với hệ thống dịch vụ công cấp tỉnh và quốc gia, đồng thời hạn chế trùng lặp đầu tư.

Đề án 06 của Chính phủ về phát triển ứng dụng dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử giai đoạn 2022-2025, tầm nhìn đến năm 2030, cùng với Chỉ thị số 07/CT-TTg ngày 14-3-2025 của Thủ tướng Chính phủ về việc đẩy mạnh triển khai Đề án phát triển ứng dụng dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử phục vụ chuyển đổi số quốc gia đã có tác động sâu rộng đến hoạt động của chính quyền địa phương. Đề án này đặt ra yêu cầu tái cấu trúc quy trình giải quyết thủ tục hành chính theo hướng số hóa, liên thông và lấy dữ liệu làm nền tảng, qua đó giảm giấy tờ và hạn chế yêu cầu người dân cung cấp lại thông tin đã có trong các cơ sở dữ liệu quốc gia. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, Đề án 06 không chỉ thúc đẩy phát triển hạ tầng và nền tảng số, mà còn định hình lại vai trò của chính quyền cấp xã như một chủ thể trực tiếp hỗ trợ người dân tiếp cận và sử dụng dịch vụ công trực tuyến.

Cùng với đó, các chính sách về dịch vụ công trực tuyến và cải cách hành chính tiếp tục giữ vai trò then chốt. Nghị định số 45/2020/NĐ-CP ngày 08-4-2020 về thực hiện thủ tục hành chính trên môi trường điện tử và Nghị định số 42/2022/NĐ-CP ngày 24-6-2022 về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến của cơ quan nhà nước đã đặt ra yêu cầu chuẩn hóa quy trình thủ tục hành chính, thống nhất giao diện người dùng và bảo đảm kết nối, tích hợp với Cổng dịch vụ công quốc gia. Việc triển khai cơ chế một cửa, một cửa liên thông và hệ thống thông tin giải quyết thủ tục hành chính được hoàn thiện theo hướng số hóa toàn trình và liên thông dữ liệu từ cấp tỉnh đến cấp xã.

Bên cạnh đó, chính sách về quản trị và chia sẻ dữ liệu ngày càng giữ vai trò trung tâm. Quyết định số 175/QĐ-TTg ngày 05-02-2021 phê duyệt Đề án phát triển dữ liệu số quốc gia, cùng các quy định kỹ thuật về kết nối, tích hợp và chia sẻ dữ liệu thông qua thông qua nền tảng tích hợp, chia sẻ dữ liệu quốc gia và nền tảng tích hợp, chia sẻ dữ liệu cấp bộ/tỉnh, trong đó có Công văn số 1016/BTTTT-CĐSQG ngày 22-3-2024 về việc hướng dẫn xây dựng, áp dụng quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy định kỹ thuật kết nối, chia sẻ dữ liệu, đã tạo nền tảng cho việc hình thành hệ sinh thái dữ liệu thống nhất. Đồng thời, Nghị định số 13/2023/NĐ-CP ngày 17-4-2023 của Chính phủ về bảo vệ dữ liệu cá nhân đặt ra yêu cầu các địa phương phải chuẩn hóa toàn bộ quy trình xử lý dữ liệu, đặc biệt ở cấp xã - nơi trực tiếp quản lý khối lượng lớn dữ liệu của người dân.

Ở cấp địa phương, nhiều tỉnh, thành phố đã chủ động ban hành nghị quyết chuyên đề, chương trình chuyển đổi số và kiến trúc chính quyền số cấp tỉnh phù hợp với Khung kiến trúc Chính phủ số Việt Nam 3.0, đồng thời xây dựng kế hoạch chuyển đổi số giai đoạn 2021-2025, định hướng đến năm 2030. Những chính sách này vừa cụ thể hóa định hướng chung của Trung ương, vừa được điều chỉnh linh hoạt theo điều kiện và mức độ sẵn sàng số của từng địa phương.

Nhìn chung, hệ thống chính sách hiện hành đã tạo nền tảng tương đối đầy đủ cho chuyển đổi số ở địa phương. Tuy nhiên, trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, hiệu quả vận dụng các chính sách này phụ thuộc lớn vào năng lực điều phối của cấp tỉnh, khả năng tổ chức thực thi của cấp xã và mức độ liên thông giữa hai cấp, qua đó đặt ra những vấn đề cần tiếp tục phân tích trong các phần tiếp theo.

2.3. Mức độ vận dụng chính sách trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp

Mức độ vận dụng các chính sách chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp phản ánh quá trình chuyển hóa từ định hướng chính sách ở cấp quốc gia sang năng lực tổ chức và thực thi tại cấp tỉnh và cấp xã/phường. Quá trình này diễn ra trong bối cảnh Việt Nam triển khai Chương trình Chuyển đổi số quốc gia theo Quyết định số 749/QĐ-TTg, đồng thời tiếp cận các chuẩn mực quốc tế về chính phủ điện tử, chính phủ số và khuyến nghị về chính phủ số của OECD, nhấn mạnh vai trò của quản trị đa cấp, dữ liệu mở và sự gắn kết giữa chính sách trung ương và thực thi ở địa phương.

Ở cấp tỉnh, các chính sách chuyển đổi số đã góp phần làm rõ vai trò điều phối và tổ chức thực hiện trong hệ thống chính quyền địa phương hai cấp. Theo Báo cáo xếp hạng chuyển đổi số (DTI) năm 2023 (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023), đa số các tỉnh, thành phố đã ban hành tương đối đầy đủ kế hoạch, kiến trúc chính quyền số và văn bản chỉ đạo phù hợp với Khung kiến trúc Chính phủ số Việt Nam. Sự khác biệt về thứ hạng và điểm số giữa các địa phương phản ánh năng lực chuyển hóa chính sách không chỉ phụ thuộc vào quy định thống nhất của Trung ương mà còn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội, năng lực quản trị và mức độ ưu tiên của từng tỉnh.

Vai trò điều phối của cấp tỉnh được cụ thể hóa thông qua việc triển khai các mô hình hỗ trợ thực thi chính sách ở cơ sở, tiêu biểu là Tổ công nghệ số cộng đồng. Theo Báo cáo tổng kết thí điểm, đến giữa năm 2023, 63/63 tỉnh, thành phố đã triển khai mô hình này đến cấp thôn, tổ dân phố, với hơn 74.422 tổ và trên 348.000 thành viên; trong đó 52/63 địa phương hoàn thành 100% việc thành lập tổ đến cấp xã/phường. Quy mô triển khai rộng cho thấy khả năng chuyển tải nhanh chóng chính sách từ trung ương xuống cơ sở thông qua sự điều phối của chính quyền cấp tỉnh.

Báo cáo Chuyển đổi số quốc gia năm 2024 (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2024). ghi nhận chuyển đổi số ở cấp tỉnh đang chuyển từ giai đoạn tập trung xây dựng hạ tầng sang chú trọng vận hành, khai thác dữ liệu và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Tuy nhiên, báo cáo cũng chỉ ra rằng, việc lan tỏa kết quả chuyển đổi số từ cấp tỉnh xuống cấp xã/phường còn chưa đồng đều, nhất là trong các lĩnh vực nhân lực số, khai thác dữ liệu và tái cấu trúc quy trình nghiệp vụ.

“

Quá trình chuyển đổi số của chính quyền địa phương hai cấp đòi hỏi sự kiên định trong lãnh đạo, sự sáng tạo trong thực thi và sự đồng thuận của toàn xã hội.

Ở cấp xã/phường, mức độ vận dụng chính sách chuyển đổi số chịu tác động trực tiếp từ cách thức tổ chức thực thi của cấp tỉnh, đồng thời phản ánh những hạn chế về nguồn lực và năng lực quản trị. Mặc dù các nền tảng dùng chung như hệ thống một cửa điện tử và cổng dịch vụ công đã được triển khai thống nhất, hiệu quả khai thác tại cơ sở vẫn còn chênh lệch. Trong bối cảnh đó, tổ công nghệ số cộng đồng đóng vai trò hỗ trợ quan trọng trong việc phổ cập kỹ năng số và thúc đẩy người dân sử dụng dịch vụ công trực tuyến.

Theo Báo cáo tổng kết thí điểm triển khai tổ công nghệ số cộng đồng, hơn 255.545 lượt thành viên tổ công nghệ số tại 59/63 địa phương đã được tập huấn 5 nhóm kỹ năng số cơ bản, góp phần nâng cao nhận thức và năng lực số ban đầu của người dân. Tuy nhiên, ở một số địa phương, hoạt động của tổ còn mang tính hình thức, năng lực thành viên chưa đồng đều và thiếu cơ chế đánh giá, khuyến khích phù hợp, khiến hiệu quả triển khai phụ thuộc lớn vào vai trò chỉ đạo của chính quyền cấp trên và sự chủ động của chính quyền cấp xã/phường (Bộ Thông tin và Truyền thông, 15-6-2023).

Trong lĩnh vực quản trị dữ liệu, Đề án 06 tiếp tục được xác định là trụ cột quan trọng thúc đẩy liên thông dữ liệu và cải cách thủ tục hành chính. Báo cáo Chuyển đổi số quốc gia năm 2024 ghi nhận những tiến bộ vượt bậc trong kết nối Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư với các bộ, ngành và địa phương, qua đó tạo điều kiện giảm giấy tờ và tái sử dụng dữ liệu. Ở cấp cơ sở, hoạt động hỗ trợ người dân sử dụng dịch vụ công trực tuyến gắn với dữ liệu dân cư của Tổ công nghệ số cộng đồng góp phần nâng cao hiệu quả khai thác dữ liệu dùng chung, dù mức độ tác động còn khác nhau giữa các địa phương.

Nhìn chung, các kết quả từ DTI 2023, Báo cáo Chuyển đổi số quốc gia năm 2024 và Báo cáo tổng kết thí điểm tổ công nghệ số cộng đồng cho thấy, việc vận dụng chính sách chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp là một quá trình phức hợp, chịu tác động đồng thời của thiết kế chính sách, năng lực điều phối ở cấp tỉnh và khả năng thực thi ở cấp xã/phường. Đây là cơ sở quan trọng để tiếp tục phân tích các thách thức và điều kiện bảo đảm hiệu quả chuyển đổi số trong các phần tiếp theo.

2.4. Các thách thức và điểm nghẽn trong thực hiện chuyển đổi số tại chính quyền địa phương hai cấp

Mặc dù hệ thống chính sách chuyển đổi số quốc gia đã tương đối đầy đủ, quá trình vận dụng vào mô hình chính quyền địa phương hai cấp vẫn bộc lộ nhiều thách thức mang tính cấu trúc và vận hành. Các điểm nghẽn này phản ánh khác biệt về nguồn lực, năng lực tổ chức và mức độ trưởng thành số giữa các địa phương, phù hợp với nhận định của UNDESA và OECD về đặc trưng phổ biến khi chuyển từ quản trị hành chính truyền thống sang quản trị số đa cấp.

Thứ nhất, có sự thiếu đồng bộ giữa thiết kế chính sách và cơ chế thực thi. Các văn kiện như Nghị quyết số 52-NQ/TW, Nghị quyết số 57-NQ/TW, Quyết định số 749/QĐ-TTg và Đề án 06 đã xác lập mục tiêu và nguyên tắc chung, nhưng DTI 2023 (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023) đã chỉ ra chênh lệch khá lớn giữa các địa phương trong cụ thể hóa thành quy trình vận hành, tiêu chí đánh giá và cơ chế phối hợp liên cấp. Khoảng cách này tạo ra “hiệu ứng phân mảnh thể chế” trong quản trị đa cấp theo OECD. Báo cáo tổng kết thí điểm Tổ công nghệ số cộng đồng cũng chỉ rõ, ở một số nơi việc triển khai còn hình thức, thiếu kế hoạch hoạt động và chưa gắn chặt với mục tiêu chuyển đổi số. Trong quản trị dữ liệu, Báo cáo Chuyển đổi số quốc gia năm 2024 chỉ ra rằng, dù hạ tầng tích hợp - chia sẻ dữ liệu đã hình thành, nhưng việc khai thác ở cấp xã/phường vẫn phụ thuộc nhiều vào hỗ trợ của cấp tỉnh; Tổ công nghệ số cộng đồng chủ yếu hỗ trợ thao tác dịch vụ số, chưa tích hợp sâu vào quy trình dữ liệu và cải cách nghiệp vụ.

Thứ hai, hạn chế về nhân lực và tổ chức ở cấp xã/phường. DTI 2023 đã chỉ ra, đối với địa phương xếp hạng cao là do đầu tư tốt cho tổ chức bộ máy và nhân lực số; ngược lại, nhiều nơi khó bố trí cán bộ chuyên trách, kỹ năng số tuyến cơ sở còn yếu. Báo cáo thí điểm tổ công nghệ số cộng đồng nêu rõ tình trạng kiêm nhiệm, thời gian hạn chế, kỹ năng không đồng đều và thiếu cơ chế bồi dưỡng thường xuyên. Điều này phù hợp với lập luận của Grindle (Grindle, M., 1997). về năng lực thể chế: con người và tổ chức quyết định khả năng chuyển hóa chính sách thành kết quả.

Thứ ba, hạ tầng số và liên thông chưa được khai thác đồng đều. DTI 2023 ghi nhận 100% bộ, ngành, địa phương đã kết nối nền tảng tích hợp, chia sẻ dữ liệu quốc gia. Tuy nhiên, việc triển khai nền tảng số quốc gia còn chậm và dịch vụ công trực tuyến chưa thật thuận tiện, toàn trình. World Bank nhấn mạnh, chênh lệch hạ tầng làm suy giảm hiệu quả tích hợp và gia tăng khoảng cách số. Trên thực tế, các Tổ công nghệ số cộng đồng gặp khó khăn khi hệ thống phức tạp, lỗi kỹ thuật, nhất là ở nông thôn, miền núi.

Thứ tư, quản trị dữ liệu còn yếu về chuẩn hóa và cập nhật. Mặc dù Đề án 06 tạo bước tiến kết nối dữ liệu dân cư, tuy nhiên, việc chia sẻ, mở dữ liệu còn hạn chế; nhiều cơ sở dữ liệu quốc gia, chuyên ngành chậm triển khai. UNDESA cảnh báo quản trị dữ liệu yếu làm giảm chất lượng dịch vụ công trực tuyến và niềm tin số; trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, thách thức này càng rõ vì cấp xã/phường vừa phát sinh, vừa sử dụng dữ liệu nhưng ít tham gia chu trình phản hồi, cải thiện chất lượng dữ liệu.

Thứ năm, sự sẵn sàng số và mức độ sử dụng dịch vụ số của người dân chưa cao. DTI 2023 cho thấy, tỷ lệ cung cấp dịch vụ công trực tuyến tăng, nhưng PAPI 2023 ghi nhận chỉ 7,6% người dân từng dùng cổng dịch vụ công cấp tỉnh và hồ sơ nộp trực tuyến khoảng 17% tổng giao dịch (UNDP, 2024). Khoảng cách “cung - cầu” phản ánh hạn chế về trải nghiệm người dùng, mức độ toàn trình và tích hợp, đồng thời chịu tác động bởi điều kiện internet và kỹ năng số, nhất là khu vực nông thôn (We Are Social & Meltwater, 2023). World Bank nhấn mạnh, cần gắn phát triển hạ tầng với nâng cao năng lực tiếp cận của người dân (WB, 2023); World Bank cũng cho rằng, tham gia số thấp làm giảm hiệu quả tổng thể chính sách.

Như vậy, các kết quả phản ánh trong DTI 2023 và Báo cáo Chuyển đổi số quốc gia năm 2024 cho thấy điểm nghẽn không chỉ là kỹ thuật hay đầu tư hạ tầng, mà là vấn đề thể chế, tổ chức, nhân lực, dữ liệu và sự tham gia của người dân. Nhận diện đúng các điểm nghẽn này là tiền đề để đề xuất giải pháp chính sách khả thi ở phần tiếp theo.

2.5. Một số mô hình tiêu biểu và kinh nghiệm trong triển khai chuyển đổi số tại các địa phương

Thực tiễn triển khai chuyển đổi số tại các địa phương ở Việt Nam thời gian qua đã hình thành các mô hình tiêu biểu, phản ánh sự vận dụng linh hoạt các chính sách quốc gia và khả năng điều chỉnh phù hợp với điều kiện địa phương. Việc phân tích các mô hình tiêu biểu cho thấy chuyển đổi số không chỉ là quá trình áp dụng công nghệ, mà là sự tái cấu trúc phương thức quản trị và cơ chế phối hợp giữa các cấp chính quyền trong bối cảnh quản trị đa cấp.

Trung tâm Điều hành Đô thị Thông minh (IOC) Thừa Thiên Huế là mô hình điểm, nổi bật với khả năng tích hợp dữ liệu đa ngành (hành chính công, giao thông, y tế, giáo dục...) và điều hành theo thời gian thực. Mô hình này được ghi nhận trong nhiều báo cáo của Bộ Thông tin và Truyền thông và World Bank nhờ khả năng tích hợp dữ liệu đa ngành và điều hành theo thời gian thực. Điểm nổi bật của IOC Huế là cơ chế kết nối trực tiếp với chính quyền cấp xã, cho phép xử lý nhanh các vấn đề hiện trường và tăng cường trách nhiệm giải trình. Thông qua nền tảng phản ánh hiện trường, IOC đã góp phần thúc đẩy sự tham gia và lòng tin của người dân. Như vậy, chuyển đổi số có thể trở thành công cụ tái cấu trúc quan hệ giữa chính quyền và công dân nếu được tổ chức theo hướng lấy người dân làm trung tâm.

Đồng Tháp là địa phương điển hình trong triển khai chuyển đổi số cộng đồng thông qua mô hình tổ công nghệ số cộng đồng (Bộ Thông tin và Truyền thông, 15-6-2023).

Việc triển khai đồng bộ các tổ đến cấp thôn, tổ dân phố thể hiện cách tiếp cận “từ dưới lên”, phù hợp với khuyến nghị của UNDESA về hòa nhập số. Các tổ công nghệ số cộng đồng không chỉ phổ cập kỹ năng số cho người dân mà còn đóng vai trò cầu nối giữa chính quyền và cộng đồng trong thúc đẩy sử dụng dịch vụ công trực tuyến và lan tỏa văn hóa số. Kinh nghiệm này cho thấy, chuyển đổi số chỉ bền vững khi được xã hội hóa và gắn với nhu cầu thực tiễn của người dân, đặc biệt ở khu vực nông thôn và vùng khó khăn.

Thành phố Đà Nẵng là điểm sáng về quản trị dữ liệu và tích hợp hạ tầng số. Thành phố đã sớm xây dựng kiến trúc chính quyền số và phát triển nền tảng tích hợp - chia sẻ dữ liệu tập trung, đồng thời bảo đảm khả năng khai thác linh hoạt ở cấp xã (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2024). Nhờ hệ thống dữ liệu dùng chung, nhiều thủ tục hành chính được tinh giản, dữ liệu trở thành nguồn đầu vào trực tiếp cho quá trình xử lý. Kinh nghiệm của Đà Nẵng phù hợp với nhận định của WB cho rằng dữ liệu là hạ tầng chiến lược của quản trị hiện đại, và quản trị dữ liệu hiệu quả là nền tảng cho Chính quyền số.

Ở bình diện quốc tế, các nghiên cứu của OECD và UNDESA cho thấy các quốc gia như Estonia, Hàn Quốc và Canađa đều phát triển mô hình quản trị số liên thông đa cấp, trong đó cấp trung ương thiết lập nền tảng và tiêu chuẩn, còn chính quyền địa phương có quyền điều chỉnh linh hoạt theo nhu cầu thực tiễn. Những kinh nghiệm này khẳng định chuyển đổi số không thể triển khai theo cách đồng nhất cứng nhắc, mà cần kết hợp giữa tính thống nhất của nền tảng quốc gia và tính linh hoạt của địa phương.

Tổng hợp các mô hình trên cho thấy thành công của chuyển đổi số địa phương phụ thuộc vào sự kết hợp giữa tầm nhìn chiến lược của cấp tỉnh, năng lực thực thi của cấp xã và mức độ tham gia của người dân. Đây là cơ sở quan trọng để hình thành các khuyến nghị chính sách trong phần tiếp theo.

2.6. Định hướng và khuyến nghị chính sách

Các phân tích cho thấy chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp là một quá trình phức hợp, chịu tác động đồng thời của thiết kế chính sách quốc gia và năng lực tổ chức, điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương. Do đó, việc đề xuất định hướng và khuyến nghị chính sách cần tiếp cận chuyển đổi số như một quá trình thay đổi hệ thống, trong đó thể chế, hạ tầng, dữ liệu, nhân lực và văn hóa tổ chức có mối quan hệ tương tác chặt chẽ. Các khuyến nghị dưới đây được xây dựng trên cơ sở tham chiếu kinh nghiệm của OECD, UNDESA, WB và thực tiễn triển khai tại Việt Nam.

Thứ nhất, cần tiếp tục hoàn thiện khung thể chế nhằm bảo đảm tính thống nhất trong triển khai chính sách giữa cấp tỉnh và cấp xã. Việc thiếu đồng bộ về văn bản hướng dẫn, tiêu chuẩn kỹ thuật và quy định chia sẻ dữ liệu dễ dẫn đến phân mảnh thể chế, làm suy giảm hiệu quả của các nền tảng số. Theo OECD, các quốc gia triển khai thành công chuyển đổi số đều dựa trên hệ thống tiêu chuẩn thống nhất, đồng thời trao quyền linh hoạt cho chính quyền địa phương trong tổ chức thực thi. Đối với Việt Nam, điều này đòi hỏi cấp tỉnh giữ vai trò điều phối và chuẩn hóa, trong khi cấp xã được trao quyền chủ động phù hợp với điều kiện thực tiễn.

Thứ hai, phát triển năng lực tổ chức và nhân lực số là điều kiện then chốt để chính sách đi vào cuộc sống. Các nghiên cứu quốc tế chỉ ra rằng, hạn chế về năng lực số của công chức là nguyên nhân chủ yếu khiến chuyển đổi số không đạt hiệu quả. Việc đào tạo cần được phân tầng rõ ràng: cấp tỉnh tập trung vào quản trị dữ liệu, điều phối và đánh giá chính sách; cấp xã chú trọng kỹ năng vận hành nền tảng số và hỗ trợ người dân. Nếu không xây dựng được đội ngũ công chức làm chủ dữ liệu và công nghệ, các nền tảng số khó tạo ra giá trị thực chất.

Thứ ba, đầu tư hạ tầng số và nền tảng dùng chung cần theo hướng tập trung, liên thông và tránh dàn trải. Khung Kiến trúc Chính phủ số 3.0 và khuyến nghị của WB (2021) đều nhấn mạnh vai trò của nền tảng dùng chung trong giảm chi phí, tăng tính bền vững và khai thác giá trị dữ liệu. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng cho thấy đầu tư có trọng tâm vào nền tảng tích hợp - chia sẻ dữ liệu có thể tạo chuyển biến rõ rệt trong quản trị công.

Thứ tư, cần tăng cường quản trị dữ liệu theo hướng chuẩn hóa, cập nhật thường xuyên và chia sẻ có trách nhiệm. UNDESA nhấn mạnh, dữ liệu chỉ thực sự có giá trị khi được quản lý theo nguyên tắc một nguồn tin cậy duy nhất và có khả năng liên thông. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp tỉnh cần thiết lập chuẩn dữ liệu, trong khi cấp xã chịu trách nhiệm cập nhật và bảo đảm chất lượng dữ liệu phát sinh.

Thứ năm, nâng cao chất lượng dịch vụ công trực tuyến theo hướng lấy người dân làm trung tâm là yêu cầu xuyên suốt. Trải nghiệm người dùng, mức độ thuận tiện và khả năng hỗ trợ của công chức là yếu tố quyết định niềm tin số. Kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, các giải pháp dựa trên phản hồi của người dân có thể cải thiện rõ rệt hiệu quả quản trị.

Thứ sáu, xây dựng văn hóa làm việc dựa trên minh bạch, đổi mới và ra quyết định dựa trên dữ liệu là nền tảng để chuyển đổi số trở thành hoạt động thường xuyên. OECD khuyến nghị áp dụng các cơ chế thử nghiệm có kiểm soát ở địa phương nhằm thúc đẩy đổi mới sáng tạo trong khu vực công. Việt Nam có thể nghiên cứu áp dụng cơ chế này trong một số lĩnh vực phù hợp.

Như vậy, chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp chỉ có thể đạt hiệu quả khi các yếu tố thể chế, hạ tầng, dữ liệu, nhân lực và văn hóa tổ chức được phát triển đồng bộ, qua đó bảo đảm chính sách được thực thi xuyên suốt từ cấp tỉnh xuống cấp xã và tạo ra giá trị thiết thực cho người dân, doanh nghiệp.

3. Kết luận

Chuyển đổi số trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển quan trọng, nơi các chính sách quốc gia được thử thách và kiểm nghiệm thông qua thực tiễn triển khai tại các tỉnh, xã. Qua phân tích các chính sách hiện hành, mô hình vận dụng tại địa phương, cùng những thách thức và các kinh nghiệm điển hình, có thể nhận thấy, chuyển đổi số không chỉ là quá trình hiện đại hóa công nghệ hay cải cách thủ tục hành chính, mà là sự chuyển biến toàn diện trong tư duy quản trị, cấu trúc tổ chức và phương thức tương tác giữa Nhà nước với người dân và doanh nghiệp.

Những thành tựu bước đầu tại các địa phương cho thấy, chính quyền địa phương hoàn toàn có khả năng dẫn dắt đổi mới nếu có tầm nhìn chiến lược, cơ chế điều phối linh hoạt và nền tảng dữ liệu được đầu tư đúng mức. Các mô hình này khẳng định vai trò quan trọng của sự phối hợp giữa cấp tỉnh - nơi định hướng, thiết kế và điều hành hệ sinh thái số và cấp xã - nơi trực tiếp thực thi, xử lý nghiệp vụ và tương tác với người dân. Một hệ thống chính quyền số hiệu quả chỉ có thể hình thành khi hai cấp này vận hành đồng bộ, bổ trợ và thúc đẩy lẫn nhau.

Tuy nhiên, bên cạnh những điểm sáng, chuyển đổi số địa phương vẫn đối mặt với không ít thách thức mang tính cấu trúc, bao gồm hạn chế về năng lực số của đội ngũ công chức, sự phân mảnh của dữ liệu chuyên ngành, hạ tầng số không đồng đều và mức độ tham gia số của người dân còn chênh lệch. Những thách thức này phản ánh nhu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện thể chế, đầu tư có trọng tâm, chuẩn hóa dữ liệu và xây dựng văn hóa số trong bộ máy hành chính. Đặc biệt, cần nhìn nhận rằng công nghệ chỉ là điều kiện cần; yếu tố quyết định nằm ở khả năng thay đổi tư duy quản trị và phương thức vận hành của bộ máy công quyền.

Quá trình chuyển đổi số của chính quyền địa phương hai cấp đòi hỏi sự kiên định trong lãnh đạo, sự sáng tạo trong thực thi và sự đồng thuận của toàn xã hội. Các định hướng và khuyến nghị chính sách chuyển đổi số được đề xuất trong bài viết không chỉ góp phần hoàn thiện hệ thống chính sách quốc gia, mà còn giúp các địa phương tiếp tục thử nghiệm, học hỏi và tiến tới xây dựng một mô hình quản trị hiện đại, minh bạch và lấy người dân, doanh nghiệp làm trung tâm. Đây là nền tảng để Việt Nam hội nhập sâu hơn vào xu thế quản trị số toàn cầu và phát triển bền vững trong kỷ nguyên số.

_________________

Ngày nhận bài: 04-02-2026; Ngày bình duyệt: 01-3-2026; Ngày duyệt đăng: 18-4-2026.

Email tác giả: quandm@vnu.edu.vn

Bộ Thông tin và Truyền thông (2023). Báo cáo xếp hạng Chuyển đổi số năm 2023 (DTI 2023). https://mst.gov.vn.

Bộ Thông tin và Truyền thông (15-6-2023). Tổng kết thí điểm triển khai Tổ công nghệ số cộng đồng và định hướng triển khai năm 2023 (Số 2251/BTTT-CĐSQG). https://thuvienphapluat.vn.

Bộ Thông tin và Truyền thông (2024). Báo cáo Chuyển đổi số quốc gia tháng 6 năm 2024. https://mst.gov.vn.

Bộ Thông tin và Truyền thông (2024) Báo cáo Chỉ số chuyển đổi số quốc gia (DTI) năm 2023, Nxb Thông tin và Truyền thông. https://dti.gov.vn.

Bộ Thông tin và Truyền thông (2023). Báo cáo xếp hạng Chuyển đổi số năm 2023 (DTI 2023), https://mst.gov.vn; Báo cáo Chỉ số chuyển đổi số quốc gia (DTI) năm 2023. Nxb Thông tin và Truyền thông. https://dti.gov.vn.

Grindle, M. (1997). Divergent cultures? When public organizations perform well in developing countries. World Development.

OECD (2020). Digital Government in the Public Sector: Lessons from OECD countries, OECD Publishing.

UNDESA (2022). United Nations E-Government Survey 2022: The Future of Digital Government, United Nations. https://publicadministration.un.org.

UNDP (2024). Đánh giá trải nghiệm người dùng đối với cổng dịch vụ công trực tuyến cấp tỉnh ở Việt Nam, UNDP Việt Nam. https://www.undp.org/vietnam.

We Are Social & Meltwater (2023). Digital 2023: Vietnam, Datareportal. https://datareportal.com.

WB (2021). Vietnam Digital Transformation Diagnostic Report. World Bank Group. https://www.worldbank.org.

WB (2023). Digital government and public service delivery: Bridging the gap between availability and usage, World Bank Group.