Hệ thống tổ chức chính quyền Nhật Bản và một số kinh nghiệm

PGS, TS NGUYỄN XUÂN PHONG
Học viện Chính trị khu vực IV

1. Mở đầu

Nhật Bản là một cường quốc đứng thứ ba thế giới về GDP⁽¹⁾, với sự vượt trội về các chỉ số xã hội như: tỷ lệ người nghèo và vô gia cư rất thấp; hệ số an toàn xã hội cao; phúc lợi xã hội rất tốt; tuổi thọ trung bình của người dân đạt kỷ lục; tỷ lệ người được đến trường rất cao⁽²⁾ v.v.. Nhật Bản là biểu tượng cho hình ảnh hiện đại và đầy sức sống của một quốc gia đã đứng lên từ đống tro tàn của chiến tranh để trở thành một cường quốc khu vực và thế giới chỉ trong một thời gian không dài. Sự thành công của Nhật Bản do nhiều yếu tố hội tụ. Xét ở góc độ chính trị, đó là kết quả tương tác của nhiều yếu tố, trong đó đóng góp nổi bật là sự điều hành của Chính phủ mạnh, liêm khiết; nền dân chủ được mở rộng cùng với một hệ thống chính quyền được tinh giản, gọn nhẹ và hoạt động hiệu quả.

2. Nội dung

2.1. Khái quát về hệ thống chính quyền Nhật Bản

Hệ thống chính trị Nhật Bản hiện nay được xây dựng dựa trên nền tảng của mô hình quân chủ lập hiến và cộng hòa đại nghị (hay chính thể quân chủ đại nghị). Mô hình này đã được sửa đổi nhiều lần cho phù hợp với điều kiện mới và yêu cầu phát triển của đất nước.

Hệ thống chính quyền Nhật Bản hiện đại trải qua hai lần thay đổi. Lần thứ nhất vào năm 1868 do Thiên hoàng Minh Trị khởi xướng sau khi ông chủ động mở cửa đón nhận văn minh phương Tây. Hệ thống chính quyền Nhật Bản lúc này chủ yếu theo mô hình của Pháp và Đức (cộng hòa lưỡng tính và cộng hòa đại nghị). Mô hình này sau một thời gian tỏ ra nhiều hạn chế, không đáp ứng được những đòi hỏi của sự phát triển mới.

Chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc, Nhật Bản bị thất bại thảm hại, chính sách “thắt lưng buộc bụng” được thực hiện toàn xã hội. Đứng trước tình hình đó, Nhật Bản đã tiến hành đổi mới hệ thống chính trị quyền thứ hai vào năm 1947 theo mô hình tam quyền phân lập gần giống của Mỹ. Thiên hoàng chỉ mang tính biểu tượng, không nắm giữ quyền lực chính trị. Thủ tướng đứng đầu Chính phủ, nắm quyền hành pháp, là người của đảng đa số. Lập pháp độc lập với Chính phủ và có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm với Chính phủ, trong trường hợp xấu nhất có thể tự đứng ra lập chính phủ mới. Tư pháp giữ vai trò tối quan trọng và đối trọng với Chính phủ và hai viện quốc hội (gồm thượng viện và hạ viện). Thể chế chính trị của Nhật Bản theo mô hình quân chủ đại nghị.

Hiến pháp Nhật Bản có hiệu lực năm 1947⁽³⁾. Hiến pháp được soạn thảo nhằm dọn đường cho một chính quyền đại nghị cũng như cho phép bảo đảm các quyền cơ bản nhất của con người. Hiến pháp Nhật Bản được xem là “Bản Hiến pháp hòa bình”, nổi tiếng với việc tuyên bố từ bỏ quyền phát động chiến tranh được quy định trong Điều 9 (Chương 2 - Phủ nhận chiến tranh). Điều này trong chừng mực nào đó, cho phép Nhật Bản theo đuổi một chính quyền pháp trị trong khi duy trì một nền quân chủ (lập hiến). Hiến pháp đóng vai trò tối cao đối với người Nhật, đặc biệt trong công tác xây dựng luật pháp.

Nhật hoàng là biểu tượng của quốc gia và sự hòa hợp, đoàn kết của dân tộc. Nhật hoàng có vai trò trong các buổi lễ quan trọng với các nghi thức như một người đứng đầu quốc gia nhưng không giữ bất kỳ quyền lực chính trị nào. Theo Hiến pháp, Nghị viện gồm hai viện là cơ quan quyền lực nhất trong ba nhánh quyền lực. Nghị viện sẽ giới thiệu cho Nhật hoàng người đứng đầu hành pháp và tư pháp để chỉ định.

Nhánh hành pháp có vai trò báo cáo các vấn đề thường niên lên Quốc hội. Đứng đầu nội các là Thủ tướng, được chỉ định bởi Nhật hoàng về hình thức dưới sự giới thiệu của Quốc hội. Nội các được Thủ tướng chỉ định và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Thủ tướng phải là thành viên Nghị viện, là người của đảng đa số tại Hạ viện, được sự tín nhiệm của Hạ viện, có quyền bổ nhiệm và cách chức các Bộ trưởng.

Nhánh tư pháp của Nhật Bản độc lập với hai nhánh hành pháp và lập pháp. Thẩm phán tối cao được chỉ định bởi Nhật hoàng theo giới thiệu của Quốc hội. Tư pháp Nhật Bản được định hình từ hệ thống luật tục (customary law), dân luật và thông luật, bao gồm vài cấp bậc tòa án, trong đó cao nhất là Tối cao pháp viện. Hiến pháp Nhật Bản gồm cả Bản Tuyên ngôn nhân quyền giống như của Hoa Kỳ và quyền xét xử lại của Tối cao pháp viện. Nhật Bản không có ban bồi thẩm trong các phiên tòa xét xử, không có tòa hành chính (bảo vệ quyền lợi công dân trước cơ quan hành chính nhà nước) và tòa tiểu án.

Các đảng phái chính trị

Đảng Tự do Dân chủ (LDP) thành lập tháng 11-1955, là đảng tư sản - bảo thủ lớn nhất, hiện chiếm đa số ghế tại Hạ viện và Thượng viện. LDP cầm quyền liên tục 38 năm (từ năm 1955-1993). Do mâu thuẫn nội bộ và bị phân liệt, LDP đã thất bại lớn trong bầu cử Hạ viện tháng 7-1993 và bị mất quyền lãnh đạo đất nước nhưng trở lại đứng đầu chính quyền liên hiệp 3 đảng LDP - Công minh - Tự do từ tháng 1-1996. Trong cuộc bầu cử Thượng viện tháng 7-1998, LDP lại bị thất bại nặng nề. Nhìn chung LDP vẫn là đảng mạnh và có uy tín với xã hội.

Đảng Dân chủ Nhật Bản (JDP), thành lập tháng 9-1996, thành phần chủ yếu gồm các nghị sĩ tách ra từ Đảng Xã hội và Đảng Sakigake. Tháng 4-1998, JDP sáp nhập thêm Tân đảng ái hữu và Liên hiệp cải cách dân chủ, trở thành đảng đối lập lớn nhất. Tháng 10-2003, JDP và LDP đã bắt tay nhau hình thành nên Đảng Dân chủ mới. Với sự sáp nhập này, Đảng Dân chủ mới hiện có số ghế chiếm khá lớn tại Hạ viện và Thượng viện.

Đảng Công minh (Komei). Được thành lập vào tháng 11-1964. Năm 1998, các thế lực đảng Komei cũ trong Tân đảng Hòa Bình ở Hạ viện và Komei ở Thượng viện hợp nhất thành lập Đảng Komei mới. Hiện nay, Đảng này chiếm số lượng ít ghế tại Hạ viện và Thượng viện.

Đảng Bảo thủ, một trong ba đảng thuộc Liên minh cầm quyền, tách ra từ Đảng Tự do.

Đảng Xã hội Dân chủ Nhật Bản (JSP). Tiền thân là Đảng Xã hội (JSP) thành lập vào tháng 11-1945, có cơ sở chủ yếu trong tầng lớp trí thức, có khuynh hướng xã hội dân chủ. Đến đầu năm 1990 là đảng đối lập lớn nhất trong Quốc hội. Thời gian gần đây, nội bộ Đảng ngày càng suy yếu, phân hóa nghiêm trọng. Hiện nay, Đảng JSP chiếm rất ít ghế trong Hạ viện và Thượng viện. Từ ngày 1-6-1998, Đảng JSP đã chính thức rút ra khỏi liên minh cầm quyền với LDP.

Đảng Cộng sản Nhật Bản (JCP) được thành lập năm 1922, song chỉ sau Chiến tranh thế giới thứ hai mới được ra hoạt động công khai. Hiện nay giữ ít ghế tại Hạ viện và Thượng viện. JCP có tổ chức chặt chẽ, kiên định đường lối, chủ trương xây dựng chủ nghĩa cộng sản ở Nhật Bản thông qua cách mạng dân chủ và đấu tranh nghị trường; bảo vệ quyền lợi của người lao động, chống tư bản Nhật.

2.2. Những cải cách trong chính quyền Nhật Bản hiện nay

Qua một thời gian dài, Nhật Bản đã tiến hành đổi mới hệ thống chính trị để xây dựng chính quyền Nhật Bản tinh gọn, hiệu quả. Cụ thể:

Chính quyền trung ương gồm các bộ và cơ quan ngang bộ. Qua nhiều lần sáp nhập, hiện nay Nhật Bản có 13 bộ và cơ quan ngang bộ (Ngoại giao; Tư pháp; Nội vụ; Tài chính; Môi trường; Quốc phòng; Nông-Lâm-Thủy sản; Giáo dục - Văn hóa - Thể thao - Khoa học và Công nghệ; Y tế - Lao động - Phúc lợi; Kinh tế - Thương mại - Công nghiệp; Đất đai - Kết cấu hạ tầng - Giao thông vận tải và Du lịch; Ủy ban An toàn Quốc gia và Cơ quan phục hồi thảm họa). Các bộ có chức năng quản lý ngành và lĩnh vực. Sự phát triển xã hội làm nảy sinh các lĩnh vực mới cần quản lý, nhưng Nhật Bản không thành lập thêm bộ mới mà tăng thêm chức năng cho các bộ để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ở các ngành, lĩnh vực mới nảy sinh. Điều này làm cho bộ máy không mở rộng thêm, số lượng công chức không tăng, các bộ chủ động trong quản lý.

Chính quyền địa phương ở Nhật Bản chỉ có hai cấp đó là cấp tỉnh (với các tên gọi: thành phố (trực thuộc trung ương); phủ; huyện) và cấp hạt là cấp cơ sở (với các tên gọi: thành phố (trực thuộc thành phố hoặc tỉnh); thị trấn; làng). Đây là chính quyền rất gọn nhẹ.

Để tạo sự chủ động trong quá trình quản lý, điều hành, Chính phủ Nhật Bản trao cho chính quyền địa phương quyền tự chủ⁽⁴⁾. Chính quyền địa phương cấp tỉnh có quyền tự quyết, đề xuất, thực thi và quản lý các chính sách công một cách tương đối độc lập. Người đứng đầu chính quyền cấp tỉnh được gọi là Thị trưởng hay Thống đốc. Chức vụ này do dân bầu trực tiếp với nhiệm kỳ 4 năm.

Chính quyền cấp tỉnh ở Nhật được sáp nhập để giảm số lượng qua các giai đoạn lịch sử. Ban đầu, Nhật Bản có hơn 300 đơn vị cấp tỉnh; năm 1871, giảm còn 72 đơn vị; năm 1888, giảm còn 47 đơn vị⁽⁵⁾ và duy trì ổn định đến nay. Tỉnh là cấp trung gian duy nhất giữa chính quyền trung ương với chính quyền cơ sở. Tỉnh chịu trách nhiệm chuyển tải các chính sách của trung ương về cơ sở; thực hiện trách nhiệm triển khai các kế hoạch phát triển phạm vi toàn vùng và cung ứng các hạ tầng, dịch vụ công quan trọng mà quy mô tác động của chúng vượt ra khỏi phạm vi một hạt như đường giao thông, bảo vệ môi trường, v.v..

Chính quyền cấp hạt là cấp cuối cùng ở Nhật Bản. Người đứng đầu các hạt cũng do dân trực tiếp bầu theo nhiệm kỳ. Chính quyền hạt chịu trách nhiệm chính trong việc cung ứng các hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu đáp ứng đời sống của nhân dân như: công trình dân sinh phúc lợi, chăm sóc người già, tiêm chủng trẻ em, điện nước, giáo dục cơ sở, xử lý rác thải v.v.. Năm 2002, Nhật Bản có 3.223 đơn vị chính quyền cấp hạt với hơn 3 triệu công chức địa phương. Các hạt này cũng được sáp nhập theo hướng tinh giản và hoạt động hiệu quả, đến tháng 3-2007, Nhật Bản còn 1.804 đơn vị hành chính cấp hạt và đến nay còn 1.718 đơn vị cấp hạt.

Trong khi chính phủ trao nhiệm vụ cho chính quyền các tỉnh giống nhau, thì việc phân công nhiệm vụ đó cho chính quyền các hạt lại không giống nhau mà tùy theo dân số của mỗi hạt. Hạt càng đông dân thì chính quyền hạt càng được phân công nhiều nhiệm vụ. Các hạt có quy mô dân số rất lớn có thể được chính phủ quyết định là các thành phố chỉ định quốc gia và được phân công rất nhiều nhiệm vụ, có thể tương đương với nhiệm vụ của chính quyền tỉnh.

Tại Nhật Bản, người đứng đầu chính quyền cấp tỉnh và hạt được dân bầu trực tiếp và từ đó, cá nhân này lựa chọn bộ máy của mình. Chính vì thế, các vị này rất gần với dân, luôn tiếp thu tâm tư, nguyện vọng của dân một cách trực tiếp, từ những đề xuất, kiến nghị. Hằng tuần, người đứng đầu cấp hạt có những buổi trực tiếp tiếp dân, dân có thể viết thư tay, thư điện tử cho thị trưởng về bất cứ điều gì nảy sinh hay bày tỏ nguyện vọng. Chính việc thực hiện tốt các công việc ở cơ sở đã làm cho chính quyền cấp hạt được người dân đặc biệt gần gũi, tin yêu.

Với sự phát triển mạnh mẽ của phương tiện, công nghệ hiện đại, Nhật Bản đã giảm bớt các cơ quan trong bộ máy chính quyền và số lượng công chức. Hiện nay, Nhật Bản có 36 công chức/1.000 dân; 13 bộ và cơ quan ngang bộ với 6.000 công chức; 47 chính quyền địa phương cấp tỉnh, 1.718 chính quyền hạt với 3,22 triệu công chức địa phương. Công chức ở chính quyền địa phương (tính cả cấp tỉnh và hạt) được phân bổ như sau: cảnh sát 285.751 người, chiếm 10,5%; giáo dục 1.024.691 người, chiếm 37,4%; phúc lợi xã hội 364.229 người, chiếm 13,3%; quản lý hành chính chung 545.133 người, 19,9%; doanh nghiệp công 358.944 người, 13,1%; lực lượng cứu hỏa 159.589 người, chiếm 5,8%.

Như vậy, với việc áp dụng triệt để mô hình chính quyền đô thị kết hợp với việc ứng dụng công nghệ hiện đại, đáp ứng xu hướng đô thị hóa, Nhật Bản đã có một sự cải cách mạnh mẽ, xây dựng mô hình chính quyền tinh gọn, hiệu quả, được người dân tin tưởng, đáp ứng được sự đòi hỏi ngày càng cao của xã hội.

2.3. Những gợi mở cho Việt Nam

Việt Nam là quốc gia đang phát triển, đang thực hiện công cuộc tinh giản bộ máy chính quyền với mục tiêu “tinh - gọn - mạnh - hiệu năng - hiệu lực - hiệu quả” vì mục tiêu kép 100 năm trong kỷ nguyên phát triển mới của dân tộc. Nghiên cứu hệ thống chính quyền Nhật Bản gợi mở cho Việt Nam các điểm như sau:

Một là, mô hình chính quyền, trong đó chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh và cấp hạt). Số lượng các tỉnh và các hạt được tinh giản đến mức thấp nhất. Việc thực hiện chức năng công quyền là đội ngũ công chức tinh thông. Nền tảng công nghệ thông tin và công nghệ số được triển khai mạnh mẽ trong hoạt động của chính quyền, nhằm phục vụ tốt nhất người dân và doanh nghiệp.

Hai là, trong quá trình quản lý xã hội, việc áp dụng công nghệ hiện đại góp phần tinh giản bộ máy và hoạt động hiệu quả hơn, khách quan hơn trong việc kiểm tra, giám sát…

Ba là, nâng cao trình độ của công chức. Hằng năm, Nhật Bản thực hiện việc tuyển chọn công chức rất chặt chẽ. Việc tuyển chọn được công bố rộng rãi và kết quả được công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng. Đội ngũ công chức Nhật Bản số lượng ít nhưng tinh thông và làm việc hiệu quả, với mức lương cao tương đương với khối doanh nghiệp.

Bốn là, nâng cao vai trò của người đứng đầu. Người đứng đầu chính quyền được bầu trực tiếp, do đó, rất gần với dân, luôn lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của dân. Dân có thể bày tỏ ý kiến phản biện về những vấn đề chính sách. Ở Nhật Bản, người dân rất gần gũi và tin tưởng vào chính quyền cấp hạt. Chính quyền kịp thời giải quyết những vẫn đề nảy sinh trong dân chúng. Đây cũng là một trong những nguyên nhân lý giải tại sao những xung đột xã hội ở Nhật Bản rất ít nảy sinh.

Năm là, không trùng lắp các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp. Đây là điểm rất độc đáo ở Nhật Bản. Chính quyền địa phương Nhật Bản có hai cấp nhưng những mảng, lĩnh vực quản lý không trùng nhau, có nghĩa là có những lĩnh vực chính quyền tỉnh có nhưng hạt không có, ngược lại, có những lĩnh vực quản lý, dịch vụ xã hội cấp hạt có nhưng cấp tỉnh không có. Thí dụ, lực lượng cảnh sát chỉ có ở chính quyền cấp tỉnh và không có ở chính quyền cấp hạt. Ở cấp hạt, có lực lượng cứu hỏa, phúc lợi xã hội (chăm sóc người già), thu gom và xử lý rác thải… mà cấp tỉnh không có. Nhìn chung, cấp hạt thực hiện các lĩnh vực mang tính dịch vụ gắn trực tiếp với đời sống người dân. Điều này góp phần hạn chế tình trạng dư thừa, chồng lấn, lãng phí đội ngũ công chức.

Sáu là, tăng chức năng chứ không tăng đầu mối. Khi có lĩnh vực mới nảy sinh trong xã hội cần quản lý, Nhật Bản không thành lập thêm đơn vị mới mà trao thêm chức năng quản lý mới cho một đơn vị đã có. Điều này bảo đảm sự ổn định cho hoạt động của các bộ và các địa phương.

Bảy là, chính quyền địa phương ở Nhật Bản được duy trì ổn định và theo hướng thu hẹp chứ không tăng lên (nhập chứ không tách). Điều này tạo sự thuận lợi cho bộ máy hành chính và đội ngũ công chức trong việc thông hiểu các địa hạt mình quản lý. Đồng thời qua đó, những chiến lược phát triển của các hạt ở các lĩnh vực được duy trì và thực hiện hiệu quả.

3. Kết luận

Là một quốc gia phương Đông, Nhật Bản có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam về địa chính trị, văn hóa. Do đó, việc tìm hiểu, nghiên cứu về Nhật Bản có thể gợi mở cho Việt Nam một số kinh nghiệm trên con đường phát triển, đặc biệt là trong việc tổ chức bộ máy chính quyền. Để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước, việc xây dựng đội ngũ công chức tinh thông, sự điều hành của một chính phủ mạnh, liêm chính và bộ máy chính quyền tinh giản, gọn nhẹ và hoạt động hiệu quả trên nền tảng số là rất cần thiết.

_________________

Ngày nhận: 23-5-2025; Ngày bình duyệt: 27-5-2025; Ngày duyệt đăng: 8-5-2025.

Email tác giả: phonghvbc@gmail.com

(1) Theo số liệu dự báo năm 2025 của Quỹ Tiền tế quốc tế, Mỹ tiếp tục đứng đầu thế giới với quy mô GDP danh nghĩa: 30,51 nghìn tỷ USD; thứ hai là Trung Quốc: 19,23 nghìn tỷ USD; thứ ba là Nhật Bản: 4,19 nghìn tỷ USD.

(2) Tuổi thọ trung bình ở Nhật Bản năm 2023 là 84,0 tuổi (nam 81,09; nữ 87,14 tuổi), cao hơn tuổi thọ trung bình của dân số thế giới (73 tuổi: Nam 71 tuổi, nữ 76 tuổi).

(3) Hiến pháp Nhật Bản được công bố ngày 03-11-1946 và có hiệu lực từ ngày 03-5-1947.

(4) Được ghi nhận trong Chương 8- Tự trị địa phương, Hiến pháp Nhật Bản năm 1947.

(5) Hiện nay, Nhật Bản có 47 chính quyền cấp tỉnh, gồm có: 1 đô, 1 đạo, 2 phủ, 43 huyện.