Phòng, chống tham nhũng trong hoạch định chính sách công ở Trung Quốc và giá trị tham khảo

TS NGUYỄN THANH BÌNH
Học viện Chính trị khu vực I

1. Mở đầu

Tham nhũng là một thách thức dai dẳng ở Trung Quốc và diễn biến phức tạp trong các giai đoạn tăng trưởng kinh tế nhanh chóng những năm 1980 và 1990. Để đối phó với vấn đề này, Trung Quốc đã tiến hành một chiến dịch chống tham nhũng “không khoan nhượng” sâu rộng, công khai nhắm vào cả “ruồi” - cán bộ cấp thấp, và “hổ” - quan chức cấp cao⁽¹⁾. Hơn nữa, Trung Quốc đã tích cực tham gia và thực hiện các nghĩa vụ của mình theo Công ước Liên hợp quốc về Chống Tham nhũng (UNCAC), thiết lập một khuôn khổ toàn diện bao gồm các biện pháp phòng ngừa, hình sự hóa, thực thi pháp luật, hợp tác quốc tế, thu hồi tài sản và hỗ trợ kỹ thuật⁽²⁾.

Cách tiếp cận của Trung Quốc trong phòng, chống tham nhũng liên quan đến hoạch định chính sách là một quá trình phức tạp, kết hợp giữa các quy định pháp lý, các chiến dịch chống tham nhũng mạnh mẽ và sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Bài viết phân tích các nỗ lực chống tham nhũng trong quá trình hoạch định chính sách của Trung Quốc, bao gồm hệ thống lập pháp, sự phát triển của các sáng kiến chống tham nhũng và các cơ chế cụ thể được thiết kế để thúc đẩy sự liêm chính.

2. Nội dung

2.1. Khái quát về hệ thống lập pháp của Trung Quốc: Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (National People's Congress - NPC) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (PRC), hoạt động như cơ quan lập hiến và lập pháp tối cao. NPC là cơ quan lập pháp đơn viện với gần 3.000 đại biểu. Đảng Cộng sản Trung Quốc có vai trò lãnh đạo tuyệt đối, bao gồm cả việc kiểm soát các cơ quan nhà nước như Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (NPC) và quy trình đề cử và bầu cử đại biểu NPC ở mọi cấp độ⁽³⁾. Điều này có nghĩa là mặc dù NPC là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, nhưng Đảng Cộng sản Trung Quốc vẫn là cơ quan quyết định tối cao, ảnh hưởng đến việc lựa chọn và đề cử đại biểu NPC.

NPC họp hàng năm khoảng hai tuần, để bỏ phiếu về các chính sách quan trọng và các cuộc bổ nhiệm nhân sự, thường trùng với Hội nghị Hiệp thương chính trị nhân dân Trung Quốc, được gọi là “Hai kỳ họp”. Trong thời gian còn lại của năm, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (National People's Congress Standing Committee - NPCSC) thực sự đóng vai trò là cơ quan lập pháp quốc gia, nắm giữ gần như tất cả các quyền làm luật của NPC, mặc dù không có quyền sửa đổi Hiến pháp hoặc bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm nhân sự cấp quốc gia. NPCSC thiết lập một cách có hệ thống các kế hoạch lập pháp, bao gồm các đề cương dài hạn, kế hoạch 5 năm và chương trình nghị sự hàng năm, thông qua Hội đồng Chủ tịch⁽⁴⁾.

Việc khởi xướng các sáng kiến chính sách là một quá trình đa diện, liên quan đến các đoàn đại biểu NPC, các đại biểu NPC cá nhân (yêu cầu hơn 30 người cùng khởi xướng), các thành viên NPCSC (hơn 10 người cùng khởi xướng), các ủy ban đặc biệt của NPCSC, Đoàn Chủ tịch NPC và Hội đồng Chủ tịch. Cả cơ quan hành pháp (Quốc vụ viện) và cơ quan lập pháp đều được xác định là những người khởi xướng chính. Các dự luật hiếm khi được đệ trình trực tiếp lên phiên họp toàn thể của NPC; thay vào đó, hầu hết được trình lên NPCSC để phê duyệt về nguyên tắc trước khi chuyển sang phiên họp toàn thể. Quy trình lập pháp bao gồm việc giới thiệu ban đầu và giải thích các dự luật của những người khởi xướng, sau đó là thảo luận giữa các đại biểu NPC hoặc thành viên NPCSC và các ủy ban chuyên môn liên quan. Trong quá trình thảo luận này, các đại biểu và thành viên đưa ra ý kiến nhưng không trực tiếp sửa đổi dự luật. Quyền sửa đổi dự luật quan trọng chỉ thuộc về Ủy ban Pháp luật, cơ quan này tổng hợp các ý kiến thảo luận từ các cơ quan khác nhau. Các quy định khu vực, do các đại hội nhân dân ở cấp tỉnh và cấp thấp hơn ban hành, phải phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, quy định hành chính của Chính phủ⁽⁵⁾.

Toàn bộ quá trình này được đặt dưới sự lãnh đạo tuyệt đối của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Điều này cho thấy, các nỗ lực chống tham nhũng trong hoạch định chính sách ở Trung Quốc không chỉ thông qua các khuôn khổ pháp lý, mà còn thông qua kỷ luật của Đảng và kiểm soát chính trị. Hiện nay, vai trò của NPC đã có những thay đổi đáng kể, đặc biệt là trong việc tăng cường chức năng thảo luận⁽⁶⁾, trở thành một diễn đàn mở và quan trọng hơn cho các cuộc tranh luận về định hướng chính sách và luật pháp thông qua 3 kỳ họp. Sự phát triển này tạo động lực mới cho các nỗ lực chống tham nhũng. Một mặt, việc tăng cường tranh luận và tham gia có thể làm lộ ra nhiều lỗ hổng hơn đối với những ảnh hưởng bất hợp pháp. Ngược lại, nếu quy trình thực sự mang tính tham vấn và minh bạch, nó có thể mở ra nhiều con đường hợp pháp để ý kiến ​​đa dạng định hình luật pháp, từ đó giảm thiểu nguy cơ tham nhũng và tăng cường tính chính đáng của pháp luật.

2. 2. Khung pháp lý và thể chế phòng, chống tham nhũng trong hoạch định chính sách

Trung Quốc đã thiết lập một khuôn khổ pháp lý và thể chế đa diện để chống tham nhũng, bao gồm các luật chống tham nhũng quan trọng và các cơ quan thực thi mạnh mẽ.

Khuôn khổ pháp lý chống tham nhũng

Khuôn khổ pháp lý chống tham nhũng của Trung Quốc là một “tập hợp luật” toàn diện, bao gồm Luật Hình sự, Luật Chống cạnh tranh không lành mạnh và Luật Chống rửa tiền, cùng với các đạo luật khác⁽⁷⁾.

Luật Hình sự hình sự hóa một loạt các hành vi phạm tội liên quan đến hối lộ, tham ô và các hoạt động tham nhũng khác. Luật này đã trải qua một số lần sửa đổi, với những cải tiến đáng kể đối với các điều khoản về hối lộ và tham nhũng vào năm 1997. Các hình phạt theo Luật Hình sự rất nghiêm khắc, từ phạt tiền và tù giam, có thể là tù chung thân hoặc thậm chí tử hình đối với các quan chức nhận hối lộ trong những trường hợp đặc biệt nghiêm trọng. Phạm vi của luật rất rộng, bao gồm cả hối lộ chủ động (đưa) và bị động (nhận), cũng như hối lộ quan chức nước ngoài và quan chức của các tổ chức quốc tế⁽⁸⁾. Các sửa đổi luật gần đây đã tăng cường hình phạt đối với người đưa hối lộ và các tổ chức, phản ánh một chính sách có chủ ý nhằm nhắm vào cả hai bên của các giao dịch tham nhũng. Các sửa đổi này cũng đưa ra các tình tiết tăng nặng mới đối với hối lộ, chẳng hạn như đưa hối lộ nhiều lần, hối lộ cho nhiều cá nhân, hối lộ do công chức nhà nước đưa, hối lộ liên quan đến các dự án quốc gia trọng điểm và hối lộ để được thăng chức⁽⁹⁾. Thuật ngữ “công chức nhà nước” được định nghĩa khá toàn diện tại Điều 93, bao gồm những người thực hiện dịch vụ công trong các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và tổ chức nhà nước, và các cá nhân khác thực hiện dịch vụ công theo luật. Điều này là rất quan trọng bới nó đã xác định rõ đối tượng bao gồm cả các quan chức tham gia vào quá trình lập pháp và hoạch định chính sách⁽¹⁰⁾.

Luật Chống cạnh tranh không lành mạnh (AUCL) chủ yếu nhắm vào hành vi hối lộ thương mại và các hành vi kinh doanh không lành mạnh khác. Luật có các quy định cấm các nhà kinh doanh đưa “tài sản” hoặc “các phương tiện khác” (chẳng hạn như tiền mặt, tài sản, tiền hoa hồng trá hình hoặc các lợi ích như việc làm, du lịch miễn phí, giải trí) cho các đối tác nhằm ý định hạn chế cạnh tranh tự do. Các hình phạt đối với hối lộ thương mại theo AUCL bao gồm phạt tiền lên đến 10 lần số tiền thu lợi bất hợp pháp đối với các công ty và có thể thu hồi giấy phép kinh doanh⁽¹¹⁾.

Trên cơ sở Luật Giám sát năm 2018, Trung Quốc đã thành lập Ủy ban Giám sát Quốc gia (NSC) - cơ quan có quyền hạn rộng lớn và mạnh mẽ trong điều tra và truy tố các vụ án tham nhũng. Luật quy định các hình phạt đối với các cá nhân cản trở các cuộc điều tra chống tham nhũng hoặc từ chối hợp tác. Các quan chức bị kết tội tham nhũng theo luật này có thể phải đối mặt với các khoản phạt tiền, tù giam, và trong những trường hợp đặc biệt nghiêm trọng, bị tử hình⁽¹²⁾.

Mặc dù Trung Quốc có một khuôn khổ pháp lý mạnh mẽ và ngày càng nghiêm ngặt chống tham nhũng, nhưng việc áp dụng cụ thể và thực thi được ghi nhận của các luật này đối với các quan chức trong quá trình soạn thảo và ban hành chính sách không được nêu chi tiết trong các tài liệu được cung cấp. Điều này cho thấy, mặc dù các quan chức lập pháp được bao phủ bởi các luật chống tham nhũng chung, nhưng các luật này không đủ chi tiết để giải quyết các lỗ hổng cụ thể trong quá trình xây dựng chính sách và làm luật, như ảnh hưởng không chính đáng đến nội dung dự luật hoặc thời gian lập pháp. Điều này có nghĩa là các hành vi như vận động hành lang không minh bạch hoặc thao túng quá trình lập pháp, có thể các luật hiện hành không thể điều chỉnh một cách hiệu quả.

Các thiết chế chống tham nhũng

Việc thực thi chống tham nhũng ở Trung Quốc được chi phối bởi hai thực thể quyền lực chính, quan trọng là Ủy ban Giám sát Quốc gia (NSC) và Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương (CCDI).

Ủy ban Giám sát Quốc gia được thành lập năm 2018 thông qua một sửa đổi hiến pháp, là cơ quan giám sát và chống tham nhũng cao nhất ở Trung Quốc. NSC được thành lập bằng cách hợp nhất các cơ quan nhà nước khác nhau chịu trách nhiệm thanh tra và chống tham nhũng với Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương (CCDI) của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Việc hợp nhất này nhằm mục đích tập trung hóa quyền kiểm soát các nguồn lực chống tham nhũng và giảm sự can thiệp của địa phương vào các cuộc điều tra. NSC có địa vị hiến pháp tương đương với Quốc vụ viện, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Giám đốc NSC do NPC bầu và báo cáo cho cả NPC và NPCSC. NSC có quyền hạn rất rộng, bao gồm giám sát tất cả nhân viên khu vực công. Một thay đổi pháp lý quan trọng được trao cho NSC là bằng chứng mà nó thu thập được có thể được chấp nhận trong các thủ tục tố tụng tại tòa án, một sự khác biệt so với các hệ thống trước đây yêu cầu các công tố viên phải tiến hành các cuộc điều tra độc lập. Nhiệm vụ của NSC bao gồm giám sát việc thực hiện chính sách, điều tra hành vi sai trái của quan chức và áp dụng các biện pháp trừng phạt hành chính đối với công chức⁽¹³⁾. Tuy nhiên, NSC cũng có những hạn chế là tính độc lập và trách nhiệm giải trình cuối cùng của nó khi chỉ chịu trách nhiệm trước Đảng Cộng sản Trung Quốc và thiếu sự giám sát độc lập từ bên ngoài⁽¹⁴⁾.

Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương (CCDI) là cơ quan giám sát cao nhất của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Cơ quan này được bầu và giám sát bởi Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Trung Quốc. Trách nhiệm của CCDI là bảo vệ Điều lệ Đảng, thực thi các quy định nội bộ Đảng, phối hợp công tác chống tham nhũng, và quan trọng nhất là bảo vệ địa vị chính trị của Tổng Bí thư Đảng Cộng sản Trung Quốc Tập Cận Bình và toàn bộ Đảng⁽¹⁵⁾. CCDI hoạt động ở tất cả các cấp chính quyền và trực thuộc các ủy ban Đảng. CCDI có vai trò chính là điều tra các thành viên Đảng bị cáo buộc vi phạm “kỷ luật”, bao gồm cả tham nhũng⁽¹⁶⁾. CCDI chia sẻ văn phòng và nguồn lực với NSC.

Sự cùng tồn tại và hoạt động tích hợp của NSC (bên Nhà nước) và CCDI (bên Đảng), được mô tả là “một bộ cơ quan làm việc với hai tên gọi khác nhau”⁽¹⁷⁾. Sự tồn tại của “một bộ cơ quan” này có nghĩa là trách nhiệm giải trình đối với các quan chức lập pháp chủ yếu là đối với Đảng Cộng sản Trung Quốc, chứ không phải đối với một hệ thống pháp luật độc lập⁽¹⁸⁾. Đây là một đặc điểm độc đáo trong hệ thống chống tham nhũng của Trung Quốc.

Các cơ quan tư pháp khác của Trung Quốc, chẳng hạn như Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao, cùng với các cơ quan chính phủ như Bộ Công an, Cục Quản lý nhà nước về công nghiệp và thương mại, và Kiểm toán nhà nước, cũng đóng góp vào việc thực thi luật chống hối lộ⁽¹⁹⁾.

Hướng dẫn đạo đức và quy tắc ứng xử cho các quan chức lập pháp và đảng viên

Các hướng dẫn đạo đức cho các nhà lập pháp và đảng viên Đảng Cộng sản Trung Quốc được tích hợp sâu sắc vào khuôn khổ rộng lớn hơn của hệ tư tưởng và nguyên tắc của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Đảng Cộng sản Trung Quốc đã chủ động ban hành các quy tắc ứng xử và quy tắc đạo đức cụ thể cho các đảng viên giữ vị trí lãnh đạo, với mục tiêu đã nêu là bảo đảm công việc trong sạch và trung thực.

Một thí dụ nổi bật là “52 quy tắc đạo đức của Đảng Cộng sản Trung Quốc”, được ban hành vào năm 2010 để thay thế phiên bản thử nghiệm năm 1997. Bộ quy tắc này phân định 52 “hành vi không thể chấp nhận được” bao gồm các hình thức hoạt động bất hợp pháp khác nhau, như tham ô, hối lộ, che đậy và tham nhũng gián tiếp, chẳng hạn như các quan chức lợi dụng chức vụ để trục lợi cho người thân. Những người vi phạm các hướng dẫn này phải đối mặt với hình phạt nghiêm khắc, bao gồm khả năng bị truy tố hình sự⁽²⁰⁾. Các tư tưởng chỉ đạo của Đảng, bao gồm chủ nghĩa Mác, tư tưởng Mao Trạch Đông, lý luận Đặng Tiểu Bình, thuyết ba đại diện, quan điểm phát triển khoa học và tư tưởng Tập Cận Bình về chủ nghĩa xã hội đặc sắc Trung Quốc trong thời đại mới, đóng vai trò là nguyên tắc nền tảng cho hành vi của tất cả đảng viên⁽²¹⁾.

Các khái niệm như “quản trị tốt” và “tự cách mạng” là trọng tâm của cách tiếp cận chống tham nhũng của Đảng. “Quản trị tốt” nhằm mục đích kiềm chế lạm dụng quyền lực và thiết lập một hệ thống quản trị dựa trên pháp luật, trong khi “tự cách mạng” liên quan đến việc thanh trừng các quan chức tham nhũng và không hiệu quả để duy trì “sự trong sạch” của Đảng và bảo đảm tính hợp pháp chính trị liên tục của Đảng⁽²²⁾. Quy tắc thủ tục của NPCSC cũng nêu rõ các yêu cầu về đạo đức, nhấn mạnh việc duy trì sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, thực hành “nền dân chủ toàn diện của nhân dân”, duy trì liên hệ chặt chẽ với người dân, lắng nghe ý kiến công chúng và bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân. Hơn nữa, các quy tắc này quy định việc tuân thủ nguyên tắc tập trung dân chủ, tham dự siêng năng và có trách nhiệm, tuân thủ nghiêm ngặt kỷ luật cuộc họp đối với các thành viên⁽²³⁾.

2.3. Các cơ chế chống tham nhũng trong quá trình hoạch định chính sách và các lỗ hổng tiềm ẩn

Trong quá trình hoạch định chính sách, Trung Quốc kết hợp nhiều cơ chế khác nhau nhằm ngăn chặn tham nhũng.

Giai đoạn khởi xướng và soạn thảo dự thảo

Quá trình xây dựng chính sách chính thức bắt đầu bằng việc thiết lập có hệ thống các kế hoạch lập pháp dài hạn, 5 năm và hàng năm, bởi Hội đồng Chủ tịch NPCSC. Các dự luật có thể được khởi xướng bởi nhiều đối tượng khác nhau, bao gồm các cơ quan lập pháp khác nhau (các đoàn đại biểu NPC, đại biểu, thành viên NPCSC, các ủy ban đặc biệt, Đoàn Chủ tịch, Hội đồng Chủ tịch) và cơ quan hành pháp (Quốc vụ viện)⁽²⁴⁾. Các nhân viên bộ ngành được giao nhiệm vụ tiến hành nghiên cứu sâu rộng, nghiên cứu khả thi và phân tích kết quả từ các thử nghiệm chính sách địa phương. Qúa trình này cũng lấy ý kiến từ các tổ chức phi chính phủ, chẳng hạn như các chuyên gia lập pháp độc lập và các tổ chức tư vấn, để chuẩn bị các đề xuất hoặc dự thảo luật. Các đề xuất này được đệ trình lên lãnh đạo các bộ ngành hoặc các quan chức chính phủ cấp cao khác, tiếp đó đệ trình chính thức cho Quốc vụ viện hoặc NPC⁽²⁵⁾.

Văn phòng Pháp chế (Legislative Affairs Office - LAO) đóng vai trò then chốt trong việc tiếp nhận, nghiên cứu và điều chỉnh các dự thảo này trước khi chúng được đệ trình lên Quốc vụ viện hoặc NPC. Trong một số trường hợp, nhân viên LAO trực tiếp tham gia vào việc soạn thảo. Các cơ quan soạn thảo thường xuyên tham khảo ý kiến từ chuyên gia các lĩnh vực, các nhà khoa học, các cơ quan thực thi và các bên quan tâm khác. Tham vấn liên ngành là một thông lệ phổ biến, với LAO chịu trách nhiệm hòa giải và giải quyết các bất đồng giữa các cơ quan khác nhau, mặc dù việc giải quyết thành công các vấn đề gây tranh cãi là không hề đơn giản. Những bất đồng liên ngành như vậy có thể dẫn đến sự chậm trễ trong quá trình làm luật, dẫn tới luật trở nên lỏng lẻo hoặc có những điều khoản mơ hồ, từ đó tạo ra những kẽ hở pháp lý có thể bị lợi dụng⁽²⁶⁾.

Quy trình đề xuất dự luật được thiết kế với sự tham gia của nhiều bên, bao gồm cả giai đoạn nghiên cứu chính thức với sự tham gia của các chuyên gia và tham vấn liên ngành. Điều này bảo đảm rằng các dự luật được xây dựng dựa trên cơ sở khoa học, thực tiễn và đáp ứng được nhu cầu của xã hội. Tuy nhiên, với yêu cầu phải được phê duyệt “về nguyên tắc” của lãnh đạo Đảng và quyền kiểm soát tối cao của Đảng Cộng sản Trung Quốc đối với NPC cho thấy, chương trình nghị sự của Đảng giữ vai trò quyết định việc các chủ đề chính sách nào được lựa chọn và cách chúng được xây dựng. Ngoài ra, các tổ chức phi chính phủ có thể “tìm kiếm sáng kiến lập pháp” bằng con đường không chính thức, ít minh bạch hơn, thông qua hình thức tài trợ. Sự kết hợp giữa quyền kiểm soát, quyết định của Đảng và vận động hành lang không chính thức tạo ra những lỗ hổng cho tham nhũng ngay từ giai đoạn đầu tiên này. Theo đó, trước khi có sự giám sát chính thức của công chúng, có thể xảy ra việc trao đổi lợi ích bất hợp pháp để đưa một dự luật cụ thể vào chương trình lập pháp hoặc ngăn chặn một dự luật không mong muốn tiến triển. Điều này có thể xảy ra ở giai đoạn đầu của quá trình, khi dự luật còn chưa được công khai rộng rãi và chưa chịu sự giám sát của công chúng⁽²⁷⁾.

Giai đoạn thảo luận, xem xét và sửa đổi

Khi các dự luật được chính thức đưa vào quy trình lập pháp, những người khởi xướng phải giới thiệu và giải thích chúng trước cơ quan có liên quan. Thảo luận liên quan đến các đại biểu NPC hoặc thành viên NPCSC và các ủy ban chuyên môn có liên quan đến chủ đề của dự luật. Trong giai đoạn này, các dự luật được xem xét từng điều khoản, các đề xuất và ý kiến được báo cáo cho Đoàn Chủ tịch hoặc Hội đồng Chủ tịch. Tuy nhiên, một điểm khác biệt quan trọng là các đại biểu và thành viên được trao quyền đưa ra ý kiến, nhưng không được phép sửa đổi trực tiếp dự luật ở giai đoạn này⁽²⁸⁾.

Ủy ban Pháp luật là cơ quan duy nhất trong hệ thống NPC được trao quyền sửa đổi dự luật, chịu trách nhiệm thu thập tất cả các ý kiến và đề xuất từ các đại biểu, thành viên NPCSC và các ủy ban chuyên môn, sau đó quyết định ý kiến nào có thể chấp nhận được để sửa đổi dự luật cho phù hợp. Mỗi dự thảo luật được đánh giá bởi một ủy ban chuyên đề của NPC. Mỗi luật trước khi được ban hành phải thông qua ít nhất là ba kỳ họp, qua đó mở ra diễn đàn cho các cuộc tranh luận về định hướng chính sách và luật pháp. Giai đoạn cuối cùng liên quan đến việc bỏ phiếu và ban hành, đối với các sửa đổi hiến pháp yêu cầu sự chấp thuận của hơn hai phần ba tổng số đại biểu toàn thể NPC⁽²⁹⁾.

Việc tập trung quyền sửa đổi dự luật duy nhất trong Ủy ban Pháp luật có thể hợp lý hóa quy trình sửa đổi và bảo đảm tính nhất quán trong việc soạn thảo pháp luật, nhưng đồng thời nó cũng tạo ra một lỗ hổng tiềm tàng. Đối với các tác nhân tham nhũng tìm cách thay đổi văn bản lập pháp một cách tinh vi, việc gây ảnh hưởng đến một ủy ban chuyên biệt như Ủy ban Pháp luật có thể hiệu quả hơn là cố gắng tác động đến hàng nghìn đại biểu. Việc các đại biểu chỉ có thể đưa ra ý kiến chứ không thể sửa đổi càng làm cho các thay đổi quan trọng phải thông qua cơ quan duy nhất này. Việc trao quyền như vậy, cùng với các quy trình do Đảng kiểm soát, có thể dẫn đến những tác động ngầm, ảnh hưởng đến quá trình xây dựng luật pháp và có thể mang lại lợi ích cho một nhóm thiểu số, mà không có sự giám sát rộng rãi từ người dân và các cơ quan lập pháp. Mặc dù thông qua ít nhất ba kỳ họp, nhưng nếu không có sự minh bạch về ai đã ảnh hưởng đến những thay đổi đó, nó có thể tạo không gian cho các “chương trình nghị sự giấu mặt” và việc đưa vào các điều khoản phục vụ lợi ích nhóm hơn là lợi ích công⁽³⁰⁾.

Tính minh bạch và sự tham gia của công chúng trong hoạch định chính sách

Trung Quốc đã tích cực theo đuổi các sáng kiến nhằm mở rộng các kênh công khai thông tin và áp dụng cơ chế mở để khuyến khích sự tham gia và giám sát của công chúng trong chiến dịch chống tham nhũng của mình. NPC đã thực hiện sáng kiến “lập pháp mở cửa”, yêu cầu công bố dự thảo luật để lấy ý kiến công chúng, khuyến khích sự tham gia nhiều hơn của các chuyên gia bên ngoài vào việc soạn thảo và xem xét các dự luật được đề xuất. Là một phần của sáng kiến này, các mục lập pháp, bao gồm dự thảo luật và các sửa đổi, thường được đăng tải để lấy ý kiến công chúng trên trang web của NPC sau kỳ họp đầu tiên. Quốc vụ viện cũng đã thể chế hóa các cơ chế tương tự, yêu cầu thời gian thông báo và lấy ý kiến công chúng tối thiểu 30 ngày đối với hầu hết các quy định của Chính phủ. Các phiên điều trần công khai là tùy chọn đối với các quy định của Quốc vụ viện, nhưng hiện nay được yêu cầu để lấy ý kiến về các quy tắc gây tranh cãi. Sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học và các tổ chức xã hội vào việc soạn thảo, thẩm định và tham vấn pháp luật ngày càng được pháp điển hóa trong nhiều văn bản⁽³¹⁾.

Đảng Cộng sản Trung Quốc đã thông qua “Quy định về công khai công việc của Đảng” vào tháng 12-2017, nhằm tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của Đảng, đồng thời nâng cao khả năng quản lý của Đảng bằng cách yêu cầu công khai nhiều các công việc khác nhau của Đảng⁽³²⁾. Các nền tảng trực tuyến đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát công khai và minh bạch chiến dịch chống tham nhũng. CCDI sử dụng trang web chính thức, ứng dụng di động, và tài khoản WeChat để phổ biến thông tin và cung cấp kênh cho công chúng báo cáo các hành vi sai trái. Các nền tảng này đã thu hút sự tham gia đáng kể của công chúng và được coi là các kênh chính để công chúng tiếp cận thông tin chống tham nhũng. Đảng và Nhà nước Trung Quốc khuyến khích các phương tiện truyền thông tham gia và khuyến khích công chúng giám sát hành vi sai trái, tham nhũng thông qua các phương tiện thông thường và hợp pháp⁽³³⁾.

Tuy nhiên, các vấn đề được coi là “bí mật của Đảng” hoặc “bí mật nhà nước” được miễn trừ khỏi việc công khai và định nghĩa về các “bí mật” này không phải lúc nào cũng rõ ràng. “Quy định công khai công việc của Đảng” không thiết lập một kênh rõ ràng để yêu cầu thông tin chưa được chủ động công khai, cũng như không quy định bất kỳ kênh kháng cáo nào để tìm kiếm thông tin công khai. Thêm nữa, quy định không công khai vấn đề nhạy cảm về tài sản cá nhân của cán bộ Đảng. Mặc dù lấy ý kiến công chúng, thường thiếu sự công khai về các ý kiến đó và biên bản các phiên điều trần hoặc phản hồi về cách ý kiến công chúng được xem xét trong dự thảo luật cuối cùng⁽³⁴⁾. Cách tiếp cận có kiểm soát này cho thấy, mặc dù lấy ý kiến công chúng, nhưng nó có thể không hiệu quả trong việc làm rõ hoặc ngăn chặn tham nhũng trong quá trình lập pháp, mà chủ yếu phục vụ như một công cụ quản trị, nhằm tăng cường niềm tin của công chúng và thu thập phản hồi về chính sách, thay vì tạo sức ép về trách nhiệm giải trình độc lập để có thể làm rõ những hành vi tham nhũng trong quá trình lập pháp⁽³⁵⁾.

2.3. Những giá trị tham khảo

Từ kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng trong hoạch định chính sách của Trung Quốc, có thể rút ra một số giá trị tham khảo như sau:

Một là, xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý toàn diện, nghiêm khắc. Trung Quốc có một hệ thống pháp luật chống tham nhũng khá toàn diện với các hình phạt ngày càng nghiêm khắc, thậm chí có thể lên đến tử hình trong các trường hợp đặc biệt nghiêm trọng, cùng định nghĩa khá toàn diện về “công chức nhà nước” của Trung Quốc cũng bảo đảm rằng, các quan chức lập pháp nằm trong phạm vi điều chỉnh của luật chống tham nhũng. Theo đó, Việt Nam cần tiếp tục rà soát, bổ sung và hoàn thiện các quy định pháp luật về phòng, chống tham nhũng, bảo đảm tính đồng bộ, chặt chẽ và nghiêm khắc. Cần xem xét mở rộng phạm vi điều chỉnh của luật để bao quát mọi hình thức tham nhũng, đặc biệt là các hành vi tinh vi, phức tạp trong quá trình xây dựng chính sách, luật pháp. Việc tăng cường hình phạt đối với cả người đưa và người nhận hối lộ như Trung Quốc đã làm gần đây, cũng là hướng đi phù hợp để tăng tính răn đe.

Hai là, tăng cường năng lực và tính độc lập của các cơ quan chống tham nhũng. Trung Quốc đã thành lập các cơ quan thực thi quyền lực như NSC và CCDI, đã điều tra và xử lý hàng triệu quan chức. Tuy nhiên, hệ thống này bị chỉ trích vì thiếu sự giám sát độc lập bên ngoài và quy trình tố tụng, dẫn đến khả năng thực thi tùy tiện và có chọn lọc chính trị. Theo đó, Việt Nam cần tiếp tục củng cố các cơ quan phòng, chống tham nhũng, tăng cường quyền hạn và nguồn lực cho họ. Đồng thời phải bảo đảm tính độc lập tương đối của các cơ quan này khỏi sự can thiệp chính trị, để các vụ án được điều tra và xử lý dựa trên bằng chứng và pháp luật, không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố chính trị. Việc thiết lập các cơ chế giám sát độc lập, minh bạch hơn đối với hoạt động của các cơ quan này là cần thiết để xây dựng niềm tin của công chúng.

Ba là, thúc đẩy minh bạch và sự tham gia thực chất của công chúng trong quá trình lập pháp. Trung Quốc đã có các sáng kiến “lập pháp mở cửa”, công bố dự thảo luật để lấy ý kiến công chúng và khuyến khích sự tham gia của các chuyên gia bên ngoài. Tuy nhiên, tính minh bạch này vẫn bị “kiểm soát”chặt chẽ, với nhiều ngoại lệ cho “bí mật của Đảng” và thiếu cơ chế rõ ràng để yêu cầu thông tin hoặc khiếu nại việc từ chối công khai. Theo đó, Việt Nam cần tiếp tục mở rộng và thực hiện hiệu quả hơn nữa các kênh lấy ý kiến công chúng về dự thảo chính sách, bảo đảm ý kiến đóng góp được ghi nhận, phân tích và phản hồi một cách minh bạch. Cần giảm thiểu các trường hợp ngoại lệ về “bí mật nhà nước” trong quá trình lập pháp và công khai rõ ràng lý do không công khai. Việc thiết lập các cơ chế để công chúng có thể yêu cầu thông tin liên quan đến quá trình lập pháp và có quyền khiếu nại nếu bị từ chối là rất quan trọng. Khuyến khích vai trò giám sát độc lập của truyền thông và các tổ chức xã hội cũng sẽ góp phần phát hiện và ngăn chặn tham nhũng trong xây dựng chính sách.

Bốn là, giải quyết các lỗ hổng trong quy trình hoạch định chính sách. Việc tập trung quyền sửa đổi dự luật vào một ủy ban duy nhất (Ủy ban Pháp luật) ở Trung Quốc tạo ra một “lỗ hổng” tiềm ẩn cho sự ảnh hưởng ngầm. Theo đó, Việt Nam cần rà soát, phân tán và kiểm soát quyền lực trong các giai đoạn quan trọng của quá trình lập pháp để tránh tạo ra các “điểm nghẽn” dễ bị thao túng. Cần có các quy định rõ ràng về xung đột lợi ích đối với các quan chức tham gia soạn thảo, thẩm định và thông qua luật. Tăng cường tính minh bạch trong quá trình khởi xướng và xây dựng dự luật, giảm thiểu các hoạt động vận động hành lang không chính thức, bảo đảm rằng các quyết định được đưa ra dựa trên lợi ích công cộng chứ không phải lợi ích nhóm.

Năm là, tăng cường kiểm soát nội bộ và đạo đức công vụ. Trung Quốc đã ban hành các quy tắc đạo đức, quy tắc ứng xử cho đảng viên và cán bộ lãnh đạo, nhấn mạnh “quản trị tốt” và “tự cách mạng” để duy trì sự trong sạch của Đảng. Theo đó, Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện các quy định về đạo đức công vụ, quy tắc ứng xử cho cán bộ, đảng viên, đặc biệt là những người tham gia vào công tác lập pháp. Việc giáo dục liêm chính, xây dựng văn hóa không tham nhũng và thúc đẩy tinh thần “tự cách mạng” trong bộ máy nhà nước là cần thiết. Đồng thời, cần có cơ chế giám sát nội bộ hiệu quả để phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm.

Sáu là, thúc đẩy công khai tài sản và thu nhập. Một trong những hạn chế được ghi nhận trong hệ thống chống tham nhũng của Trung Quốc là việc thiếu các quy định rõ ràng về công khai tài sản cá nhân của cán bộ, đảng viên. Theo đó, Việt Nam nên xem xét việc thực hiện các quy định chặt chẽ và minh bạch hơn về kê khai và công khai tài sản, đi kèm với cơ chế xác minh hiệu quả. Bởi lẽ, việc công khai tài sản và thu nhập của các quan chức, đặc biệt là những người có quyền lực trong quá trình lập pháp, là một biện pháp quan trọng để tăng cường trách nhiệm giải trình và ngăn chặn làm giàu bất chính.

3. Kết luận

Trung Quốc đã đạt được những thành công đáng kể trong việc trấn áp tham nhũng thông qua một hệ thống “đả hổ, diệt ruồi” mạnh mẽ và tập trung; trong đó, trước hết là dựa trên cam kết chính trị mạnh mẽ và một hệ thống kiểm soát, kỷ luật chặt chẽ của Đảng Cộng sản Trung Quốc nhằm thúc đẩy cải cách thể chế và kỷ luật đảng, với các cơ quan thực thi có quyền lực mạnh như Ủy ban Giám sát Quốc gia và Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương. Song song với nỗ lực này, Trung Quốc đã xây dựng hệ thống thể chế chống tham nhũng nghiêm khắc, cùng các cơ chế minh bạch và sự tham gia của công chúng. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng còn những hạn chế về tính minh bạch và nguy cơ lạm dụng quyền lực. Việt Nam có thể tham khảo từ những điểm mạnh này, đồng thời rút kinh nghiệm từ những hạn chế của Trung Quốc để xây dựng một hệ thống phòng, chống tham nhũng trong lập pháp và xây dựng chính sách hiệu quả, bền vững và dựa trên pháp quyền.

_________________

Ngày nhận bài: 29-6-2025; Ngày bình duyệt: 02-7-2025; Ngày duyệt đăng: 25-7-2025. Email tác giả: branchbinh@gmail.com

(1) Office of the Director of National Intelligence - ODNI (2023): Wealth and Corrupt Activities of the Leadership of the Chinese Communist Party, htttps://www.dni.gov.

(2), (33) UNCAC (2016): China's Successful Practices on its Public and Transparent Anti-Corruption Campaign, https://www.unodc.org.

(3), (24), (28) Wenbo Chen (2011): Does the legislature matter? The executive-legislative relations in Chinese legislative process, https://www.ippapublicpolicy.org.

(4) a) Wenbo Chen (2011) (Tài liệu đã dẫn); b) Wikipedia. National People's Congress. https://en.wikipedia.org.

(5), (27) a) Wenbo Chen (2011) (Tài liệu đã dẫn); b) The US-China Business Coucil (2009). PRC Legislative Process: Rule Making in China, https://www.uschina.org.

(6), (25), (26) The US-China Business Coucil (2009): PRC Legislative Process: Rule Making in China, https://www.uschina.org.

(7), (8), (12) Choi&Parters: China's Anti-Corruption & Anti-Bribery Laws Regulations 2024, https://www.chinalegalexperts.com.

(9) Covington & Burling LLP (2024): China Amends Criminal Law Related to Bribery and Corruption, https://www.cov.com.

(10), (19) Norton Rose Fulbright (2016). Business ethics and anti-corruption laws: China, https://www.nortonrosefulbright.com.

(11) a) Choi&Parters (Tài liệu đã dẫn); b) Norton Rose Fulbright (2016) (Tài liệu đã dẫn).

(13) Wikipedia. National Supervisory Commission, https://en.wikipedia.org.

(14), (17) Brookings Institution (2018): What's so controversial about China's new anti-corruption body?, https://www.brookings.edu.

(15) Wikipedia. Central Commission for Discipline Inspection, https://en.wikipedia.org.

(16) Congress.gov (2025): China Primer: China's Political System, https://www.congress.gov. (18) Office of the Director of National Intelligence - ODNI (2023) (Tài liệu đã dẫn)

(20) Wikipedia. Chinese Communist Party 52 code of ethics, https://en.wikipedia.org.

(21) International Department, Central Committee of CPC (2018): Party Constitution, https://www.idcpc.org.cn.

(22) Ministerio de Defensa (2025): The Fight Against Corruption During Xi Jinping's Terms of Office, https://www.defensa.gob.es.

(23) China Law Translate (2022): Rules of Procedure of the Standing Committee of the National People's Congress, https://www.chinalawtranslate.com.

(29) a) Wenbo Chen (2011) (Tài liệu đã dẫn); b) The US-China Business Coucil (2009) (Tài liệu đã dẫn); c) NPC Observer (2021). NPC Legislation 101, https://npcobserver.com.

(30) a) Wenbo Chen (2011) (Tài liệu đã dẫn); b) The US-China Business Coucil (2009) (Tài liệu đã dẫn); c) Daniel C.K. Chow (2015). How China's Crackdown on Corruption Has Led to Less Transparency in the Enforcement of China's Anti-Bribery Laws, https://lawreview.law.ucdavis.edu.

(31), (32), (34) a) Jamie P. Horsley (2018): The Chinese Communist Party's experiment with transparency, https://www.brookings.edu; b) The US-China Business Coucil (2009).

(35) Daniel C.K. Chow (2015) (Tài liệu đã dẫn).