Quản trị di sản thế giới theo mô hình tích hợp tại vịnh Hạ Long - Yên Tử

PGS, TS NGUYỄN THẮNG LỢI
ThS LÊ MINH PHƯƠNG
Tạp chí Lý luận chính trị
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

1. Mở đầu

Di sản thiên nhiên vịnh Hạ Long - Quần đảo Cát Bà được UNESCO chấp thuận điều chỉnh ranh giới năm 2023, trở thành một di sản liên tỉnh nằm trên địa bàn Quảng Ninh và Hải Phòng. Mặt khác, quần thể Yên Tử - Vĩnh Nghiêm - Côn Sơn, Kiếp Bạc được ghi danh năm 2025, trở thành di sản văn hóa thế giới liên tỉnh đầu tiên của Việt Nam theo mô hình chuỗi, gắn với ba địa phương là Quảng Ninh, Bắc Ninh và Hải Phòng. Trong bối cảnh đó, ngày 01/11/2025, Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh ban hành Quyết định số 4166/QĐ-UBND về việc thành lập Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử trên cơ sở tổ chức lại Ban Quản lý vịnh Hạ Long, Ban Quản lý vườn Quốc gia Bái Tử Long trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ninh và Ban Quản lý di tích và danh thắng trực thuộc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Quảng Ninh (UBND tỉnh Quảng Ninh, 2025). Đây không chỉ là việc sắp xếp tổ chức mang tính cơ học, mà là một sự đổi mới thể chế trước yêu cầu sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính, đồng thời đáp ứng hoạt động quản trị di sản thế giới ngày càng cao trong điều kiện lãnh thổ quản lý chồng lấn. Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử ra đời trên cơ sở hợp nhất các đơn vị quản lý riêng lẻ, nhằm khắc phục tình trạng phân tán, chồng chéo trong quản lý di sản, đồng thời đáp ứng yêu cầu bảo tồn và phát huy giá trị một không gian di sản liên vùng, đa loại hình và có tầm vóc quốc tế.

Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử quản lý một không gian di sản rộng lớn, gồm khu vực di sản thiên nhiên vịnh Hạ Long, khu di sản văn hóa - tâm linh Yên Tử, cùng các vùng phụ cận có liên quan, như: vịnh Bái Tử Long, hệ thống di tích nhà Trần và các khu rừng đặc dụng. Đây là một trong những mô hình quản lý di sản có phạm vi không gian rộng và tính chất đa dạng bậc nhất ở Việt Nam.

Tuy nhiên, thực tiễn đang đặt ra vấn đề, đó là việc sáp nhập ba ban quản lý có thực sự giải quyết được bài toán quản trị di sản hay không. Vừa bảo đảm theo các quy định của UNESCO, vừa trước sức ép quản trị đối với chuỗi di sản thế giới liên tỉnh về thiên nhiên biển, đảo và văn hóa. Cụ thể, đối với vịnh Hạ Long, nhiệm vụ đã chuyển từ bảo tồn đơn điểm sang bảo tồn trong “vùng đệm” và “không gian thiết đặt rộng hơn”, nơi các dự án đô thị, công nghiệp, giao thông, hoạt động đường thủy, khai thác biển, tăng trưởng khách và biến đổi môi trường cùng lúc tác động lên giá trị nổi bật toàn cầu (UNESCO World Heritage Centre, 2024); đối với hệ thống di sản Yên Tử, yêu cầu không chỉ là giữ gìn tính xác thực và toàn vẹn của 12 thành phần di sản, mà còn là xây dựng cơ chế quản trị đủ mạnh để kiểm soát tăng trưởng khách, hạ tầng giao thông, an toàn hiện vật, dữ liệu giám sát và sự tham gia của cộng đồng địa phương (UNESCO World Heritage Centre, 2024). Chính vì vậy, nghiên cứu quản trị tích hợp là một nhu cầu chính sách cấp bách trong bối cảnh hiện nay.

Mô hình tích hợp chỉ phát huy đầy đủ hiệu lực khi bốn tầng quản trị được kết nối cùng lúc, gồm tích hợp bộ máy, tích hợp lãnh thổ, tích hợp công cụ quản lý và tích hợp lợi ích cộng đồng. Nếu chỉ dừng ở sáp nhập cơ quan mà chưa hoàn thiện kế hoạch quản lý tích hợp, đánh giá môi trường chiến lược, quản trị khách theo sức tải, nền tảng dữ liệu liên thông và cơ chế phối hợp liên tỉnh ràng buộc, hiệu quả của mô hình sẽ bị giới hạn. Một thiết chế quản lý tích hợp, nếu được trao đủ thẩm quyền điều phối liên ngành, liên vùng và được hỗ trợ bởi dữ liệu quản trị theo thời gian thực, sẽ làm giảm chi phí phối hợp, nâng chất lượng bảo tồn và cải thiện năng lực kiểm soát phát triển du lịch.

2. Nội dung

2.1. Mô hình và nhiệm vụ quản lý Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử

Về mô hình quản lý, mô hình tích hợp giúp “tạo ra sự thống nhất trong chỉ đạo, điều hành”, tối ưu hóa nguồn lực tài chính, nhân sự và trang thiết bị. Thực tế cho thấy, Ban Quản lý được kế thừa đội ngũ chuyên gia am hiểu di sản từ ba đơn vị cũ, nên ngay khi thành lập đã đủ năng lực triển khai các nhiệm vụ quan trọng. Cơ cấu mới bảo đảm giảm trùng lặp chức năng và tăng cường phối hợp liên ngành. Điều này phù hợp với xu hướng quốc tế là quản lý tổng hợp các di sản thiên nhiên - văn hóa tích hợp theo hướng bền vững, giúp giảm xung đột quy hoạch giữa các ngành (giảm tình trạng “mỗi đơn vị làm riêng” như trước). Việc trực thuộc UBND tỉnh đã giúp Ban Quản lý có vai trò tham mưu cao hơn trong hệ thống chính quyền. Ban Quản lý chủ động xây dựng kế hoạch công tác, phân công nhiệm vụ cụ thể, từ đó đón tiếp, phối hợp tổ chức đoàn UNESCO, IUCN đến khảo sát và tham mưu cho tỉnh các chính sách phát triển di sản. Đây là bước tiến so với trước đây khi quản lý phân tán giữa các đơn vị, làm tăng hiệu lực trong tổ chức thực hiện.

Về nhiệm vụ quản lý, thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND tỉnh quản lý toàn diện di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử. Đồng thời, Ban Quản lý trực tiếp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản theo quy định của pháp luật và các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia, đặc biệt là các quy định của UNESCO về quản lý di sản thế giới. Khác với mô hình quản lý truyền thống mang tính phân ngành, Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử được thiết kế theo hướng tích hợp đa chức năng, vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước (ở mức độ được phân cấp, ủy quyền), vừa thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công, tổ chức khai thác du lịch và bảo tồn di sản. Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử chịu trách nhiệm quản lý một không gian di sản rộng lớn, gồm khu vực di sản thiên nhiên vịnh Hạ Long, khu di sản văn hóa - tâm linh Yên Tử, cùng các vùng phụ cận có liên quan, như vịnh Bái Tử Long, hệ thống di tích nhà Trần và các khu rừng đặc dụng. Đây là một trong những mô hình quản lý di sản có phạm vi không gian rộng và tính chất đa dạng bậc nhất ở Việt Nam. Phạm vi này không chỉ đa dạng về loại hình di sản (thiên nhiên, văn hóa, lịch sử, tâm linh), mà còn phức tạp về điều kiện địa lý (biển, đảo, rừng núi), theo đó là yêu cầu rất cao về năng lực tổ chức và phương thức quản lý.

2.2. Thể chế cho mô hình quản trị tích hợp và áp lực quản trị

Quản trị Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử là tập hợp hai loại di sản có logic bảo tồn rất khác nhau. Vịnh Hạ Long - Quần đảo Cát Bà có diện tích 65.650ha, gồm 1.133 đảo, đảo đá và vùng biển liên quan, là điển hình bậc nhất thế giới về karst tháp bị biển xâm thực, đồng thời chứa các hệ sinh thái điển hình và các loài đặc hữu, bị đe dọa. Trong khi đó, quần thể Yên Tử - Vĩnh Nghiêm - Côn Sơn, Kiếp Bạc là một tài sản văn hóa chuỗi được ghi danh năm 2025, có 12 thành phần, diện tích hơn 525ha cùng vùng đệm hơn 5.700 ha, phản ánh đầy đủ tiến trình hình thành, thể chế hóa, phục hưng và tiếp nối của Phật giáo Trúc Lâm. Điều này có nghĩa là mô hình tích hợp không chỉ gộp các khu vực quản lý, mà còn buộc cùng một thiết chế phải vận hành đồng thời các logic bảo tồn địa chất, đa dạng sinh học, cảnh quan thiêng, hiện vật, lễ hội, tuyến hành hương và dịch vụ du lịch.

Khung pháp lý trong nước đã có những yếu tố hỗ trợ cho xu hướng tích hợp, nhưng vẫn mang tính phân mảnh theo ngành. Luật Di sản văn hóa năm 2024, có hiệu lực từ ngày 01/7/2025, vừa mở rộng khái niệm “cảnh quan văn hóa của di tích”, vừa quy định rõ việc lập quy hoạch bảo quản, tu bổ, phục hồi đối với di sản thế giới, đồng thời yêu cầu các dự án đầu tư, sử dụng khu vực biển và hoạt động kinh tế - xã hội trong khu vực di sản thế giới, vùng đệm hoặc thậm chí ngoài vùng đệm, nhưng có khả năng tác động tiêu cực phải tuân thủ yêu cầu bảo vệ di sản và hướng dẫn của UNESCO (Quốc hội, 2024). Cùng với đó, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015, xác lập nguyên tắc phối hợp “thống nhất, liên ngành, liên vùng” trong quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, gồm cả quy hoạch vùng bờ, quan trắc - giám sát tổng hợp và cơ sở dữ liệu biển đảo (Quốc hội, 2015). Nói cách khác, pháp luật đã cung cấp các “mảnh ghép” quan trọng của quản trị tích hợp; vấn đề còn lại là thiếu một cơ chế vận hành hợp nhất đủ mạnh để nối các mảnh ghép đó trên thực địa.

Hiện nay, yêu cầu quản trị của các tổ chức quốc tế đang đòi hỏi sự tích hợp cụ thể hơn. Trong Quyết định 45 COM 8B.3 năm 2023 của UNESCO, khi thông qua mở rộng ranh giới vịnh Hạ Long, gồm quần đảo Cát Bà, đã nhấn mạnh cần mở rộng phân tích sức tải cho toàn bộ di sản và hoàn thiện kế hoạch quản lý trước các đe dọa từ du lịch đại chúng, vận tải biển, ô nhiễm và phát triển vùng đệm. Đến năm 2024, UNESCO tiếp tục yêu cầu báo cáo hiện trạng bảo tồn phải phản ánh toàn bộ di sản sau mở rộng và nhấn mạnh nhu cầu về một cơ chế điều phối hiệu quả giữa tỉnh Quảng Ninh và thành phố Hải Phòng. Năm 2025, Quyết định 47 COM 7B.16 tiếp tục “thúc giục” Việt Nam sớm thành lập một cơ quan quản lý tích hợp và cơ chế phối hợp hiệu quả giữa hai địa phương (UNESCO World Heritage Centre, 2025); đồng thời, yêu cầu đẩy nhanh nghiên cứu sức tải toàn di sản, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động đối với các dự án phát triển và hoàn thiện bản đồ phân vùng chi tiết.

Trong khi đó, đối với Yên Tử, Quyết định 47 COM 8B.22 của UNESCO yêu cầu Việt Nam cải thiện hệ thống chỉ báo giám sát, xây dựng kế hoạch quản lý du lịch, tăng cường đánh giá tác động di sản, bảo đảm tham gia hiệu quả của người dân địa phương và kiểm soát hạ tầng giao thông, tăng trưởng làng mạc, nước thải và khai thác trái phép trong vùng đệm (UNESCO World Heritage Centre, 2025). Những yêu cầu đó tạo nên một “khung kiểm toán” quốc tế mà mô hình tích hợp ở Quảng Ninh phải đáp ứng.

2.3. Kết quả bước đầu của mô hình tích hợp

Thứ nhất, tái cấu trúc bộ máy quản lý từ ba đầu mối rời sang một thiết chế trực thuộc UBND tỉnh

Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ninh được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Ban Quản lý vịnh Hạ Long, Ban Quản lý Vườn Quốc gia Bái Tử Long trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ninh và Ban Quản lý Di tích và danh thắng trực thuộc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Quảng Ninh (UBND tỉnh Quảng Ninh, 2025). Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử được giao phạm vi nhiệm vụ rất rộng, gồm quản lý, bảo vệ, bảo tồn, nghiên cứu khoa học, tu bổ, tôn tạo, phục hồi và phát huy giá trị tại vịnh Hạ Long, khu vực Yên Tử - Vĩnh Nghiêm - Côn Sơn, Kiếp Bạc thuộc Quảng Ninh, Khu di tích nhà Trần, Cụm di tích Bạch Đằng và Vườn quốc gia Bái Tử Long. Ban có 10 phòng, trung tâm chuyên môn và tương đương, trong đó có các đầu mối phụ trách dịch vụ du lịch, giám sát - an toàn - cứu nạn, bảo tồn vịnh, bảo tồn rừng đặc dụng và bảo tồn di sản Yên Tử (UBND tỉnh Quảng Ninh, 2025). Đây là một thay đổi quan trọng, tạo ra một địa chỉ trách nhiệm tập trung và làm rõ chủ thể điều phối ở cấp tỉnh.

Thứ hai, cải thiện năng lực phối hợp

Ngày 22/01/2026, Ban và Vườn Quốc gia Cát Bà đã tổ chức tổng kết quy chế phối hợp năm 2025 và thống nhất nhiệm vụ trọng tâm năm 2026 là rà soát quy chế, xây dựng kế hoạch quản lý di sản vịnh Hạ Long - Quần đảo Cát Bà giai đoạn 2026 - 2035, tầm nhìn đến năm 2050 và phối hợp cập nhật các báo cáo hiện trạng bảo tồn theo yêu cầu của UNESCO. Ngày 21/4/2026, Ban tiếp tục ký quy chế phối hợp với các sở, ngành và 10 phường, đặc khu liên quan trên địa bàn Quảng Ninh nhằm chuẩn hóa việc bảo vệ giá trị nổi bật toàn cầu, cảnh quan, hệ sinh thái, đa dạng sinh học, giao thông đường thủy, thủy sản, cứu nạn, an ninh trật tự và kiểm soát vi phạm. Sự dịch chuyển này cho thấy mô hình tích hợp đã bước đầu tạo ra một “hạ tầng mềm” về phối hợp, thay cho tình trạng mỗi đơn vị vận hành theo tuyến chức năng riêng.

Thứ ba, bảo tồn gắn với điều hành du lịch và số hóa

Năm 2025, vịnh Hạ Long đón khoảng 3,5 triệu lượt khách tham quan, tăng gần 9% so với năm 2024; thu phí tham quan đạt 1.014,29 tỷ đồng, vượt kế hoạch tỉnh giao và tăng 4,2% so với cùng kỳ (Hương Quỳnh, 2026). Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử cũng từng bước triển khai hệ thống thu phí tham quan tích hợp dịch vụ hành khách qua cảng tàu du lịch, chuyển từ hóa đơn giấy sang hóa đơn điện tử, mở rộng thanh toán trực tuyến, gắn mã QR cho các điểm tham quan và nghiên cứu hệ thống kiểm soát vé cùng camera giám sát tại một số khu vực. Bên cạnh đó, Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử còn đẩy mạnh triển khai hoạt động tuần tra phối hợp, quan trắc môi trường, thu gom rác nổi và xử lý các vụ việc cứu nạn - cứu hộ trên vịnh. Điều này cho thấy xu hướng kết hợp giữa bảo tồn, giám sát an toàn và điều tiết du khách bằng công cụ số đang dần hình thành.

Đặt mô hình tích hợp trong bối cảnh phục hồi du lịch sau đại dịch covid-19, bức tranh càng rõ hơn. Năm 2020, tỉnh Quảng Ninh đón khoảng 8,8 triệu lượt khách; năm 2021 giảm xuống 4,38 triệu lượt khách; sau đó phục hồi lên 11,6 triệu năm 2022; 15,56 triệu năm 2023; 19 triệu năm 2024; 21,28 triệu năm 2025. Đầu năm 2026, chỉ riêng kỳ nghỉ Tết Dương lịch 2026, tỉnh Quảng Ninh đã ước đón 657.000 lượt khách với 1.620 tỷ đồng doanh thu (Hương Quỳnh, 2026). Tuy nhiên, hiệu quả của mô hình tích hợp không nên đo bằng mức tăng khách đơn thuần, bởi tăng trưởng du lịch là xu thế phục hồi chung khi đại dịch covid-19. Hiệu quả lâu dài của mô hình tích hợp là ở khả năng giữ chất lượng quản trị khi lượng khách tăng nhanh, kiểm soát nguồn thu, phân tích dòng khách và gắn bảo tồn với dịch vụ.

2.4. Những hạn chế về cấu trúc

Dù đạt kết quả bước đầu, mô hình tích hợp hiện vẫn chịu ba giới hạn cấu trúc lớn, đó là:

Một là, độ trễ giữa tổ chức và pháp luật

Luật Di sản văn hóa năm 2024 đã có bước tiến so với luật cũ khi đưa ra cơ chế đánh giá tác động đối với di sản thế giới, yêu cầu quy hoạch bảo quản - tu bổ - phục hồi và quy định ngưỡng xem xét cả các dự án ngoài vùng đệm nhưng có khả năng ảnh hưởng tiêu cực. Tuy nhiên, việc vận hành thực địa của vịnh Hạ Long - Yên Tử còn bị chi phối đồng thời bởi các luật về biển và hải đảo, môi trường, lâm nghiệp, đa dạng sinh học, xây dựng, giao thông đường thủy và du lịch. Chính vì vậy, hoạt động quản trị của Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử đang chịu sự chi phối bởi nhiều lớp pháp lý, trong khi chưa có một văn bản dưới luật đủ rõ để quy lệ hóa toàn bộ chuỗi phối hợp liên ngành theo logic di sản thế giới. Đây là nguyên nhân khiến nhiều nhiệm vụ trên thực địa vẫn phải xử lý theo cơ chế xin ý kiến tuần tự thay vì cơ chế điều phối đồng thời.

Hai là, tính bất đối xứng giữa phạm vi tổ chức của Ban Quan lý và phạm vi thực của di sản

Đối với vịnh Hạ Long - Quần đảo Cát Bà, UNESCO đã liên tiếp yêu cầu phải có cơ quan quản lý tích hợp và cơ chế phối hợp hiệu quả giữa Quảng Ninh và Hải Phòng. Với quần thể Yên Tử - Vĩnh Nghiêm - Côn Sơn, Kiếp Bạc, UNESCO lại ghi nhận đây là một tài sản chuỗi do ba địa phương cùng tham gia (UNESCO World Heritage Centre, 2025). Hiện tỉnh Quảng Ninh đang nhấn mạnh xây dựng khung quy hoạch tích hợp, cơ chế hợp tác liên tỉnh Quảng Ninh - Bắc Ninh - Hải Phòng, nền tảng dữ liệu di sản hợp nhất liên vùng và IoT giám sát môi trường - lượng khách. Điều này đồng nghĩa với việc mô hình hiện hữu của tỉnh Quảng Ninh mới giải được bài toán tích hợp cấp tỉnh, nhưng chưa hoàn tất bài toán tích hợp xuyên tỉnh. Nói cách khác, đây là một mô hình “tích hợp nội tỉnh mạnh, liên tỉnh đang hình thành”.

Ba là, chưa hoàn chỉnh về công cụ quản trị

Các văn bản của UNESCO nêu rõ, việc nghiên cứu sức tải của vịnh Hạ Long chưa được mở rộng cho toàn bộ di sản sau khi thêm Quần đảo Cát Bà; chiến lược du lịch bền vững và hệ thống quản lý khách tích hợp vẫn đang hoàn thiện; cần có những đánh giá môi trường chiến lược cho các tác động cộng dồn của phát triển du lịch và công nghiệp. Trong khi đó, đối với Yên Tử, UNESCO yêu cầu khẩn trương hoàn thiện quy trình bảo tồn hệ thống, kế hoạch quản lý du lịch, hệ chỉ báo giám sát tin cậy và đánh giá tác động di sản đối với mọi dự án liên quan (UNESCO World Heritage Centre, 2025). Các bước số hóa mà Quảng Ninh đang triển khai, như: vé điện tử, hóa đơn điện tử, QR, dữ liệu di sản - du lịch, camera thông minh, khảo sát viễn thông và định hướng cơ sở dữ liệu chuyên ngành về di sản, du lịch, đa dạng sinh học,... là tích cực, nhưng vẫn mới ở mức mô-đun. Các hoạt động này chưa tạo thành một “hệ điều hành quản trị di sản” thống nhất, nơi dữ liệu về môi trường, khách, doanh thu, hạ tầng, rủi ro và bảo tồn có thể được đọc cùng lúc cho mục tiêu ra quyết định.

Có thể thấy, quản trị di sản tích hợp không đồng nhất với hợp nhất tổ chức. Các văn bản của UNESCO nhấn mạnh quản trị di sản phải đặt di sản trong mối quan hệ động với bối cảnh rộng hơn, cải thiện đồng thời năng lực con người, cấu trúc thể chế và tính bao trùm của quá trình ra quyết định. Các cách tiếp cận quản lý tích hợp có thể tạo lợi ích cho cộng đồng địa phương và phát triển bền vững nếu gắn được giá trị phổ quát với giá trị địa phương. Hiệu quả quản lý phải mang tính thường xuyên, thích ứng với các di sản có cơ cấu quản trị phức tạp và nhiều chủ thể. Đối với vịnh Hạ Long - Yên Tử, quản trị tích hợp phải bao gồm: tích hợp thiết chế, tích hợp lãnh thổ, tích hợp tri thức - dữ liệu và tích hợp lợi ích - trách nhiệm của các chủ thể.

2.5. Khuyến nghị chính sách

Thứ nhất, hoàn thiện một “kiến trúc pháp lý thứ cấp” dành riêng cho quản trị di sản thế giới theo mô hình tích hợp

Ở cấp tỉnh, Quảng Ninh cần sớm ban hành một quy chế vận hành hợp nhất cho Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử, trong đó quy định rõ chuỗi phối hợp giữa văn hóa, nông nghiệp - môi trường, giao thông, xây dựng, du lịch, cứu nạn - cứu hộ, chính quyền địa phương và doanh nghiệp dịch vụ. Ở cấp Trung ương, cần cân nhắc một nghị định hoặc thông tư liên tịch hướng dẫn riêng việc áp dụng Luật Di sản văn hóa năm 2024 đối với di sản thế giới có vùng biển, vùng đệm rộng và cấu trúc chuỗi liên tỉnh; trong đó, chuẩn hóa quy trình đánh giá tác động di sản, đánh giá môi trường chiến lược, cơ chế chia sẻ dữ liệu, trách nhiệm thẩm định và chế độ báo cáo tương thích với các văn bản hướng dẫn của UNESCO. Bước đi này bám sát yêu cầu của Luật Di sản văn hóa năm 2024 và nguyên tắc quản lý thống nhất, liên ngành, liên vùng của Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015.

Thứ hai, nâng mô hình hiện tại từ “ban quản lý tích hợp cấp tỉnh” lên “nền quản trị đa cấp liên tỉnh”

Với vịnh Hạ Long - Quần đảo Cát Bà, cần sớm thiết lập một cơ chế điều phối thường trực giữa tỉnh Quảng Ninh và thành phố Hải Phòng có tính ràng buộc, không chỉ dừng ở quy chế hợp tác nghiệp vụ. Với Yên Tử - Vĩnh Nghiêm - Côn Sơn, Kiếp Bạc, cần hình thành hội đồng hoặc ban điều phối liên tỉnh có ban thư ký kỹ thuật, chế độ họp định kỳ, quy trình giải quyết xung đột phát triển - bảo tồn và bộ chỉ số báo cáo chung. Cả hai cơ chế này nên gắn với nghĩa vụ báo cáo hiện trạng bảo tồn và phản hồi quyết định của UNESCO để tránh tình trạng mỗi địa phương tự báo cáo theo phần việc riêng. Đây là yêu cầu phù hợp với định hướng quy hoạch tích hợp và dữ liệu di sản liên vùng mà tỉnh Quảng Ninh đã nêu ra.

Thứ ba, hoàn thành gói công cụ quản trị cốt lõi

Đối với vịnh Hạ Long - Quần đảo Cát Bà, ưu tiên mở rộng nghiên cứu sức tải cho toàn bộ tài sản, hoàn thiện hệ thống quản lý khách tích hợp, lập và thực hiện đánh giá môi trường chiến lược đối với tác động cộng dồn của phát triển ven bờ và du lịch, và hoàn tất bản đồ phân vùng chi tiết. Đối với Yên Tử, ưu tiên tập trung vào kế hoạch quản lý du lịch sau ghi danh, quy trình bảo tồn tối thiểu can thiệp, bản đồ khảo cổ học tổng hợp, hệ chỉ báo lưu trữ dữ liệu tin cậy, và đánh giá tác động di sản đối với các dự án trong tài sản và vùng đệm. Đây không phải là “hồ sơ kỹ thuật”, mà là phần lõi của năng lực nhà nước đối với di sản thế giới. Bởi vì, theo UNESCO và các công cụ đánh giá hiệu quả quản lý, chất lượng của các công cụ này quyết định khả năng ra quyết định phòng ngừa và khả năng chứng minh hiệu quả quản trị trước khi khủng hoảng xảy ra.

Thứ tư, xây dựng nền tảng dữ liệu di sản hợp nhất

Tỉnh Quảng Ninh đã đưa nhiệm vụ xây dựng cơ sở dữ liệu chuyên ngành cho di sản, du lịch, đa dạng sinh học và môi trường vào chương trình chuyển đổi số 2026; Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử đã triển khai các mảnh ghép quan trọng, như: hóa đơn điện tử, vé trực tuyến, QR và nghiên cứu camera giám sát. Nhiệm vụ tiếp theo là tích hợp các mảnh ghép đó thành một nền tảng GIS - dashboard dùng chung, nơi dữ liệu về tài nguyên, các thành phần di sản, lượng khách, môi trường nước, rác nổi, tàu du lịch, sự cố an toàn, điểm quá tải, hoạt động tu bổ, doanh thu và phản ánh của cộng đồng được liên thông theo cùng chuẩn. Chỉ khi đó, chuyển đổi số mới chuyển từ “hỗ trợ tác nghiệp” sang “hạ tầng của quản trị tích hợp”. Đây là điều kiện để theo dõi hiệu quả quản lý, điều chỉnh nguồn lực và cập nhật kế hoạch quản lý trong chu kỳ ngắn.

Thứ năm, cải cách cơ chế tài chính và chia sẻ lợi ích

Năm 2025, chỉ riêng phí tham quan vịnh Hạ Long đã đạt hơn 1.014 tỷ đồng. Đây là nguồn lực quan trọng để tạo ra một quỹ tái đầu tư cho bảo tồn, giám sát môi trường, dữ liệu số, bảo trì hạ tầng tiếp cận an toàn, đào tạo cán bộ và hỗ trợ sinh kế cộng đồng vùng đệm. Các nghiên cứu về quản trị di sản tích hợp đều nhấn mạnh, bảo tồn chỉ bền vững khi cộng đồng địa phương nhận thấy lợi ích công bằng, cơ hội nghề nghiệp và vai trò thực chất trong giám sát - bảo vệ di sản. Vì vậy, cần có cơ chế phân bổ minh bạch một phần doanh thu từ di sản cho các mục tiêu bảo tồn và lợi ích cộng đồng, đồng thời đưa truyền thông, giáo dục cộng đồng và đào tạo nhân lực chuyên sâu trở thành cấu phần bắt buộc của kế hoạch quản lý. Đây cũng là cách giảm rủi ro xung đột giữa phát triển du lịch và trách nhiệm bảo tồn trong trung hạn.

3. Kết luận

Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử không chỉ là vấn đề sắp xếp lại đầu mối quản lý của một địa phương, mà là một đổi mới thể chế có giá trị tham chiếu cho quản trị di sản thế giới ở Việt Nam. Với mô hình quản lý hiện nay, thành tựu đạt được là đã dịch chuyển trung tâm quản trị từ logic phân ngành sang logic không gian di sản, bước đầu tạo ra đầu mối thống nhất, cải thiện phối hợp, kết nối bảo tồn với điều hành du lịch và mở ra tiền đề cho quản trị dựa trên dữ liệu. Tuy nhiên, các văn bản của UNESCO và khung pháp luật hiện hành của nước ta cũng cho thấy bộ máy mới chỉ là điều kiện cần, điều kiện đủ là phải thể chế hóa quan hệ liên tỉnh, hoàn thiện công cụ quản lý tích hợp, vận hành đánh giá tác động - đánh giá môi trường chiến lược theo chuẩn quốc tế và xây dựng nền tảng dữ liệu liên thông phục vụ quyết định chính sách.

Tương lai của mô hình tích hợp không phụ thuộc chủ yếu vào việc có thêm bao nhiêu khách hay bao nhiêu sản phẩm du lịch mới, mà phụ thuộc vào khả năng chuyển hóa “sáp nhập hành chính” thành “quản trị công hiệu quả”. Việc tỉnh Quảng Ninh hoàn thành bước chuyển đó, có thể trở thành mô hình đồng bộ quản trị các di sản thế giới phức hợp, đa loại hình và liên tỉnh ở Việt Nam. Ngược lại, nếu thiếu cải cách pháp lý, dữ liệu và phối hợp lãnh thổ, mô hình dễ rơi vào trạng thái gánh nhiều chức năng hơn nhưng chưa có đủ công cụ để thực thi. Về giới hạn, các số liệu hiện chưa cho phép lượng hóa đầy đủ hiệu quả hoạt động của Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử.

_________________

Ngày nhận bài: 29/4/2026; Ngày bình duyệt: 11/5/2026; Ngày quyết định đăng: 21/6/2026.

Email tác giả: phuongtcllct@gmail.com

Tài liệu tham khảo

Hà Phong (15/3/2026). Số hóa quản lý di sản, nâng tầm phát triển du lịch. https://baoquangninh.vn.

Hương Quỳnh (16/01/2026). Ban Quản lý di sản thế giới vịnh Hạ Long- Yên Tử tổ chức Hội nghị viên chức, lao động năm 2026. https://halongbay.com.vn.

Mai Hương (24/01/2026). Hội nghị tổng kết Quy chế phối hợp giữa Ban Quản lý di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử và Vườn Quốc gia Cát Bà. https://halongbay.com.vn.

Quốc hội (2015). Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

Quốc hội (2024). Luật Di sản văn hóa.

UBND tỉnh Quảng Ninh (11/01/2025). Quyết định số 4166/QĐ-UBND về việc thành lập Ban Quản lý Di sản thế giới vịnh Hạ Long - Yên Tử.

UNESCO World Heritage Centre (2024). State of conservation of properties inscribed on the World Heritage List (Document WHC/24/46.COM/7B.Add).

UNESCO World Heritage Centre (2025). Decision 47 COM 7B.16: Ha Long Bay - Cat Ba Archipelago (Viet Nam).