Trách nhiệm giải trình của chính phủ

1. Quan niệm về trách nhiệm giải trình của chính phủ

Theo một số nghiên cứu của nước ngoài, trách nhiệm giải trình (accountability) (TNGT) là khái niệm thuộc phạm trù đạo đức và quản trị; là thuật ngữ chính trị - pháp lý với rất nhiều ý nghĩa. Nó có nghĩa gần với những khái niệm như trách nhiệm thực hiện (responsibility), trách nhiệm trả lời, biện minh (answerability), đáng bị khiển trách (blameworthyness), trách nhiệm pháp lý (liability) v.v.. TNGT ngày càng được quan tâm thực hiện như một “trụ cột” của nền quản lý công tốt.

Thuật ngữ TNGT được nhìn nhận là một thuộc tính của người được ủy quyền trước người ủy quyền và các bên liên đới⁽¹⁾. Theo đó, TNGT bao gồm bốn khía cạnh: (i) phản ánh tình trạng năng lực đảm trách một thẩm quyền được ủy nhiệm nào đó (capacity) gắn với chức năng, nhiệm vụ; (ii) nghĩa vụ phải giải trình, giải thích với người ủy quyền, cơ quan cấp trên và với xã hội; (iii) phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình (liability), như là hệ quả của việc không thể giải trình hoặc thừa nhận hành vi sai gây ra hậu quả, thí dụ từ chức, bãi miễn...; (iv) đó còn là đạo đức của người được ủy quyền phải hành xử cẩn trọng, có trách nhiệm, đúng đắn trong việc sử dụng quyền lực ủy nhiệm.

Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã có điểm chung khi nhìn nhận TNGT là thuật ngữ liên quan tới những mong đợi của người dân, người ủy quyền về khả năng chịu trách nhiệm của người được ủy quyền. Mọi sự ủy quyền đều đi đôi với TNGT. TNGT là sự thừa nhận về trách nhiệm đối với mọi hành động, mọi sản phẩm, mọi quyết định hay chính sách mà người được ủy quyền đưa ra trong việc lãnh đạo, quản lý, và thực hiện công việc; gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh cho những hậu quả gây ra. Nghĩa vụ giải trình được hiểu là thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, nghĩa vụ biện minh cho hành động của người được ủy quyền trong quá khứ, hiện tại hoặc tương lai, và chịu đựng sự trừng phạt nếu như gây ra hậu quả tiêu cực. Vì vậy, thuật ngữ “accountability” cần được hiểu ở phương diện là “Khả quy trách nhiệm” - nghĩa là có gì xảy ra thì phải quy được trách nhiệm, từ đó, chủ thể của quyền lực mới có thể thưởng hoặc phạt người được ủy quyền.

Khái niệm TNGT với nghĩa “Khả quy trách nhiệm” nhằm phòng ngừa, hạn chế sự lạm dụng quyền lực được ủy nhiệm, góp phần nâng cao sự “chính danh” hay là tính chính đáng (legitimacy) của sự cầm quyền đại diện (chính phủ) đối với người chủ quyền lực là nhân dân.

Từ các kết quả nghiên cứu trên, có thể nhìn nhận TNGT trên các khía cạnh:

Thứ nhất, trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ, trách nhiệm cung cấp thông tin,giải thích, trả lời một cách công khai, minh bạch gắn liền với việc nhận trách nhiệm và chịu trách nhiệm của người được ủy quyền đối với người ủy quyền

Vấn đề thông tin có thể tiếp cận, được minh bạch, công khai là cốt lõi trong TNGT. “Thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” hàm ý rằng các thông tin chính xác và dễ tiếp cận là cơ sở để đánh giá xem một công việc có được thực hiện tốt hay không. Trách nhiệm giải trình cũng gồm có các cơ chế khen thưởng, xử phạt đúng đắn để khuyến khích hiệu quả làm việc”⁽²⁾. Theo Từ điển chuyên về chính trị và hành chính⁽³⁾, “Accountability” được sử dụng để chỉ ra trách nhiệm mà những người có thẩm quyền trong cơ quan công quyền phải “trả lời” về những hành vi của họ với tư cách là công chức đang thi hành công vụ.

Theo nguyên lý về quyền lực ủy quyền, khi chủ thể quyền lực ủy quyền cho đại diện thực hiện quyền lực thì cũng đồng thời áp đặt ý chí của người ủy quyền lên người được ủy quyền và yêu cầu người đại diện thực hiện TNGT. Chính việc thực hiện TNGT sẽ buộc người đại diện phải có trách nhiệm và chịu trách nhiệm đối với người ủy quyền về mọi hành động và quyết định của mình trong thực thi quyền lực. UNDP và OECD cho rằng, TNGT là nghĩa vụ (i) chứng minh rằng công việc đã được thực hiện phù hợp với những nguyên tắc và tiêu chuẩn đã đồng thuận và (ii) báo cáo đầy đủ, chính xác kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch theo nhiệm kỳ. Từ góc độ quản trị nhà nước, TNGT được hiểu: sự thừa nhận những nghĩa vụ về các hành động, sản phẩm, các quyết định và chính sách trong lĩnh vực hành chính của một chủ thể tương ứng với vai trò, vị thế mà chủ thể ấy đang nắm giữ”⁽⁴⁾. Theo ww.vocabulary.com, TNGT là một danh từ mô tả việc nhận trách nhiệm, có thể được thực hiện hoặc công khai thực hiện như: Chính phủ phải chịu trách nhiệm về các quyết định, các hoạt động tác động đến công dân của mình; cá nhân công chức phải có trách nhiệm về hành động và hành vi thực thi pháp luật của mình. Việc nhận trách nhiệm còn có nghĩa là thừa nhận việc làm sai và có thể dẫn đến hình phạt⁽⁵⁾.

Một số nhà nghiên cứu cho rằng: “Trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ là việc cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời về quyền, nghĩa vụ, về quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao và trách nhiệm của mình đối với kết quả thực hiện chức trách, nhiệm vụ đó trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan”⁽⁶⁾. Cũng có ý kiến cho rằng: TNGT trong nền hành chính công là một thuộc tính của người được ủy quyền thực thi công vụ, phải có nghĩa vụ giải thích và phải chịu trách nhiệm về những việc mình làm trước người ủy quyền và các bên có liên quan⁽⁷⁾.

Một ý kiến khác, TNGT của cơ quan hiến định được xác định: đó là nghĩa vụ của cơ quan nhà nước ở tầm hiến pháp có trách nhiệm phải báo cáo, giải thích rõ ràng về những nội dung sự việc và các quyết định thuộc thẩm quyền công vụ của mình trước nhân dân và trước các chủ thể có thẩm quyền giám sát theo hiến định⁽⁸⁾.

Thứ hai, người được ủy quyền phải chịu trách nhiệm đối với kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ đối với người ủy quyền

TNGT suy cho cùng chính là người ủy quyền đã tạo ra “khả năng quy kết được trách nhiệm” đối với người đại diện. TNGT chính là cơ chế giám sát, kiểm soát quyền lực của nhân dân giao phó cho nhà nước, bảo đảm trách nhiệm thực thi công vụ, khắc phục hành vi, hậu quả.

Theo quan niệm của Cơ quan Kiểm toán quốc tế tối cao (INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institution), TNGT là việc bảo đảm cho các cơ quan công quyền, các tổ chức khu vực tư, khu vực tự do có thể trả lời, phản hồi với các hành động của họ, qua đó có thể khắc phục những nhiệm vụ hay cam kết không được đáp ứng.

Trong bài viết “Hai quan niệm về trách nhiệm giải trình”, tác giả Mark Bovens (Trường Quản trị Utrecht Đại học Utrecht, Hà Lan) đã phân biệt hai quan niệm khác nhau về TNGT là: Trách nhiệm giải trình theo nghĩa chuẩn mực đạo đức và trách nhiệm giải trình theo nghĩa cơ chế kiểm soát trách nhiệm.

Trong trường hợp đầu, TNGT được sử dụng như một quan niệm về chuẩn mực đạo đức, một tập hợp các tiêu chuẩn để đánh giá cách hành xử của các chủ thể công quyền. TNGT hay nói chính xác hơn là chịu TNGT được xem là chất lượng tích cực của tổ chức công hoặc công chức.

Ở trường hợp thứ hai, TNGT được sử dụng theo nghĩa mô tả và hẹp hơn. Nó được xem như là mối quan hệ về mặt thể chế hoặc sự dàn xếp để một chủ thể nào đó giải trình trách nhiệm của mình trước một diễn đàn. Với nghĩa này, phạm vi của các nghiên cứu về TNGT không phải là cách hành xử của công chức nữa mà là cách thức diễn ra việc một chủ thể giải trình trách nhiệm của mình trước một diễn đàn.

“Trách nhiệm giải trình được hiểu là nghĩa vụ báo cáo và chịu trách nhiệm về công việc, hoạt động của chủ thể quyền lực cho ai đó, cơ quan nào đó. TNGT sẽ đúng đắn và đầy đủ nhất khi hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước bảo đảm được sự kiểm tra, kiểm soát quyền lực”⁽⁹⁾. Theo đó, kiểm soát quyền lực là điều kiện để thực hiện TNGT và đến lượt mình thực hiện TNGT sẽ góp phần kiểm soát được quyền lực.

TNGT trong thực thi công vụ không chỉ là việc cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời về quyền, nghĩa vụ, về quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao mà còn là trách nhiệm của mình đối với kết quả thực hiện chức trách, nhiệm vụ đó trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan⁽¹⁰⁾.

Trong cơ chế quyền lực ủy quyền, quyền lực có nguy cơ bị tha hóa, lạm quyền, thao túng, dẫn đến tham nhũng. Do vậy, người chủ quyền lực phải có các biện pháp để giám sát và kiểm soát quyền lực đó, bảo đảm quyền lực được thực hiện đúng. TNGT sẽ đặt ra những yêu cầu đối với bản thân người đại diện (chính phủ) phải ý thức trách nhiệm, có nghĩa vụ với người chủ quyền lực (nhân dân) để nhân dân, cử tri tham gia vào quá trình kiểm soát, phản biện các hoạt động của chính phủ. Không những thế, thực hiện TNGT của chính phủ sẽ thúc đẩy những nhận thức và yêu cầu đối với bản thân người dân, cử tri về quyền lợi, nghĩa vụ người chủ quyền lực tham gia vào quá trình giám sát, kiểm soát quyền lực của mình. Người dân thông qua việc thực hiện TNGT của chính phủ sẽ hình thành “dư luận xã hội” và chính “dư luận xã hội” kết hợp với các chế tài sẽ là công cụ tích cực, quan trọng để thay đổi động cơ của một quan chức chính phủ làm cho họ không ngừng nâng cao trách nhiệm trong nhiệm vụ được giao, đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng của người dân.

Từ cách tiếp cận chính trị học, chúng tôi quan niệm về TNGT của Chính phủ như sau:

i) là nghĩa vụ của chính phủ chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện đối với người dân - mà đại diện là quốc hội (người ủy quyền, cơ quan cấp trên) và với xã hội (các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan) trong việc cung cấp thông tin đầy đủ và chính xác về các công việc, các hành động của mình được tiến hành tuân theo các nguyên tắc, tiêu chuẩn đã được đề xuất, thống nhất với chức năng, nhiệm vụ của chính phủ;

ii) trách nhiệm, nghĩa vụ của chính phủ báo cáo, giải thích, chứng minh đối với người dân mà đại diện là quốc hội và với xã hội một cách rõ ràng về kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ hoặc kế hoạch được giao;

(iii) sự chịu trách nhiệm của chính phủ đối với người dân mà đại diện là quốc hội và với xã hội về kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ (bao gồm sự gánh chịu hình phạt khi để xảy ra hậu quả tiêu cực trong các công việc, các hành động của chính phủ) nhằm hướng đến sự bảo đảm quyền dân chủ trong quá trình quản lý nhà nước và bảo đảm để quốc hội, người dân, xã hội thực hiện quyền giám sát đối với chính phủ.

2. Các hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ

Theo OECD, TNGT bao gồm hai nhóm: TNGT theo chiều dọc và TNGT theo chiều ngang. TNGT theo chiều ngang, đó chính là cơ chế kiềm chế - đối trọng giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. TNGT theo chiều dọc, đó chính là mối quan hệ giữa công dân và công quyền - những người được trao quyền ra quyết định, nhưng công dân có khả năng gây ảnh hưởng nhất định đến tiến trình ra quyết định đó⁽¹¹⁾.

TNGT còn được nhìn nhận dưới hai cấp độ: TNGT trong hệ thống cơ quan nhà nước và TNGT trước xã hội⁽¹²⁾.

TNGT trong hệ thống nhà nước là trách nhiệm báo cáo, giải thích trước cấp trên hay các cấp có quyền giám sát, chất vấn về một vấn đề cụ thể hay về hoạt động của mình. Trong khi đó, việc thực hiện TNGT trước xã hội là trách nhiệm được thực hiện bởi các cán bộ, công chức là bên chủ thể nắm giữ quyền lực, đại diện cho nhà nước đối với bên chủ thể còn lại là nhân dân và phải gắn liền với sự tham gia của người dân một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Bởi vì khi người dân được tham gia vào các hoạt động của cơ quan nhà nước mới có cơ sở để giám sát những nội dung và tiến trình thực hiện công việc, từ đó tạo cơ sở để đưa ra yêu cầu thực hiện TNGT.

Khi đề cập đến TNGT của chính phủ, các quan điểm nghiên cứu cho rằng giải trình của chính phủ thường được nhìn nhận ở 2 chiều cạnh chủ yếu: (i) giải trình ở khía cạnh chính trị - giải trình của các chính khách trước người dân về trách nhiệm chính trị của mình đối với các vấn đề liên quan; (ii) giải trình ở khía cạnh pháp lý đó là giải trình của công chức, viên chức khi để xảy ra các sự việc ảnh hưởng đến tính đúng đắn trong thực thi nhiệm vụ, công vụ. Với giải trình của các chính khách, là giải trình trước cử tri, trước nhân dân; giải trình của cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ, công vụ là giải trình trước người lãnh đạo, người giao nhiệm vụ và cả với những người có liên quan, chịu sự ảnh hưởng bởi các quyết định, hành vi của cán bộ, công chức⁽¹³⁾.

Ở cơ quan hành pháp, quan hệ chấp hành - điều hành là mối quan hệ chủ đạo, tổ chức của các cơ quan hành chính được phân chia theo cấp bậc, thứ tự, theo đó, cấp dưới phải tuân thủ sự điều hành của cấp trên. Các công chức, viên chức đều phải tuân thủ sự điều hành và thực hiện việc giải trình trước thủ trưởng của mình.

Ở Việt Nam, hành pháp chính trị ở chính quyền Trung ương là Chính phủ, bao gồm Thủ tướng, các bộ trưởng. Hành pháp chính trị ở chính quyền địa phương là Ủy ban nhân dân, bao gồm Chủ tịch và các thành viên ủy ban. Các chính khách này chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân cả tập thể hoặc từng cá nhân về tổ chức mà họ đứng đầu. Đối với các cơ quan hành chính nhà nước, TNGT được thực hiện trước cơ quan lập pháp là Quốc hội vì Quốc hội phê chuẩn chức danh người đứng đầu trong các cơ quan này.

Nội dung TNGT của Chính phủ - cơ quan hành pháp cần phải căn cứ vào quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, công vụ. Đặc biệt, là trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Quốc hội... Trên cơ sở những quy định chung đó, trong từng lĩnh vực sẽ có những quy định cụ thể nội quy, quy chế về nhiệm vụ, công vụ. Thực thi công vụ của các cơ quan hành pháp chính là thực thi quyền hành pháp. Bản chất của việc thực hiện TNGT của cơ quan hành pháp là việc thông tin, giải thích rõ việc thực thi quyền hành pháp. Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính, được thực hiện thông qua hoạt động chấp hành, điều hành trong mối quan hệ giữa các chủ thể được giao thẩm quyền quản lý và đối tượng chịu sự quản lý.

TNGT của Chính phủ là đề cập đến TNGT của Thủ tướng, các bộ trưởng trước Quốc hội - cơ quan dân cử và là cơ quan trao quyền cho Chính phủ; giải trình của bộ trưởng trước Chính phủ; giải trình của cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ, công vụ trước người lãnh đạo, người giao nhiệm vụ. Nội dung giải trình là những nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho từng vị trí, chức danh cụ thể gắn liền với tính hợp lý, hợp pháp và tính hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Mục đích trước hết của TNGT là bảo đảm để quyền lực đã được ủy quyền thực hiện đúng và có hiệu quả. Chỉ trong những trường hợp nhất định thì TNGT với tư cách là phương tiện kiểm soát quyền lực mới nhằm mục đích ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái và vi phạm.

Có nhiều phương thức, hình thức TNGT của chính phủ. Ở đây, bài viết chỉ đề cập đến các hình thức TNGT của chính phủ trước nghị viện cả phương diện giải trình chủ động và bị động.

Chính phủ thực hiện TNGT thông qua những hình thức giám sát của nghị viện (quốc hội). Giám sát là một trong những chức năng chủ yếu của quốc hội. Nội dung của chức năng này là theo dõi về các hoạt động chính trị và hành chính của chính phủ. Các loại giám sát đó là:

Thủ tục điều trần: là hoạt động giám sát được thực hiện tại các ủy ban của quốc hội. Mục đích điều trần là tạo kênh thông tin đầy đủ và thường xuyên từ phía hành pháp cho các đại biểu quốc hội thông qua các ủy ban. Nghiên cứu các báo cáo từ phía các thành viên của chính phủ để nhận những thông tin chính thức và trên cơ sở đó, các ủy ban mới có thể đánh giá một cách tương đối chính xác và đầy đủ về hoạt động của cơ quan hành pháp. Trong trường hợp điều trần công khai, các ủy ban của quốc hội nghe phía hành pháp trình bày công khai thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Nội dung điều trần cũng được báo chí bàn luận rộng rãi. Nội dung các vấn đề điều trần bằng văn bản thường được thực hiện thông qua các câu hỏi được gửi trước cho các cơ quan hữu quan của phía hành pháp. Nội dung điều trần bằng miệng và thời hạn trả lời cũng phải được thông báo trước cho các cơ quan này.

Điều trần thực chất là thủ tục “hỏi để biết”, thường chỉ dừng lại ở việc tiếp nhận trả lời (bằng miệng hoặc bằng văn bản) hoặc cũng có tranh luận sau khi các ủy ban quốc hội nhận được trả lời của chính phủ và các bộ trưởng, nhưng thường chỉ giới hạn trong khoảng thời gian rất ngắn (ở các nước quy định không quá 5 phút). Theo đó, điều trần không dẫn đến một hệ quả pháp lý nào đối với người được hỏi, nhưng nó có ý nghĩa quan trọng cho quốc hội trong việc nắm bắt các hoạt động của chính phủ, giúp chính phủ có sự điều chỉnh, bổ sung kịp thời khi cần thiết mà không phải chờ đến khi “có vấn đề” mới giải quyết, góp phần phát hiện sớm những thiếu sót, bất cập trong thực thi công vụ hay hiện tượng lạm quyền, tham nhũng.

Chất vấn: là một hình thức giám sát có chế tài. Nội dung của thủ tục này gồm việc các đại biểu quốc hội, nhóm các đại biểu quốc hội, nêu câu hỏi, đặt ra yêu cầu đối với một bộ trưởng hoặc của thủ tướng để làm rõ đường lối chính trị hoặc quyết định của những người đại diện cho cơ quan hành pháp. Hoạt động chất vấn luôn được kết thúc bằng việc bỏ phiếu để ra nghị quyết nhằm thể hiện sự đồng tình hoặc không đồng tình với lý giải của người được chất vấn. Về mặt pháp lý, chính phủ cũng không phải giải tán trong trường hợp có nghị quyết của quốc hội không tán thành đường lối, chính sách của chính phủ, tuy nhiên lại có thể dẫn đến những hệ quả chính trị bất lợi, tiêu cực cho phía hành pháp.

Điều tra của quốc hội là một hình thức giám sát có chế tài được tiến hành thường là dưới hình thức ủy ban lâm thời. Các ủy ban điều tra được lập ra khi có những vấn đề có ảnh hưởng lớn đến lợi ích quốc gia và theo nguyên tắc ngang bằng giữa các nhóm đại biểu quốc hội theo những thủ tục rất giống với thủ tục tố tụng tư pháp. Việc điều tra, thẩm vấn, trình bày chứng cứ... thường được tiến hành công khai tại các cuộc họp của ủy ban, và có thể họp kín. Những quan chức có liên quan phải có trách nhiệm có mặt tại ủy ban khi được triệu tập. Tuy nhiên, ở một số nước, việc lập ra ủy ban điều tra là một sự nghịch lý, đặc biệt đối với những nước đa đảng. Bởi vì, quốc hội lập ra ủy ban lâm thời là do đề nghị của đa số nghị sỹ, trong khi đa số đó thuộc về đảng (hay liên minh) của chính phủ, do đó khó có thể thành lập được ủy ban điều tra do chỉ có thiểu số trong quốc hội đề nghị.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2017

(1), (7) Phạm Duy Nghĩa: Quan niệm về trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ, Chuyên đề thuộc Đề tài cấp bộ, Viện Khoa học Thanh tra, 2015.

(2) World Bank: Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại”, tr.4, http://documents.worldbank.org

(3) www.britannica.com

(4) Williams C., Leadership accountability in a globalizing world, Palgrave Macmillan 2006.

(5) http://www.vocabulary.com

(6), (10) Nguyễn Quốc Hiệp: “Thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay”,đề tài cấp bộ năm 2015, Viện Khoa học Thanh tra, tr.20.

(8) Hà Thị Mai Hiên: “Những nội dung cơ bản của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về trách nhiệm giải trình của các cơ quan hiến định và định hướng triển khai”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6/2014, tr.25.

(9) Đào Trí Úc: “Vấn đề trách nhiệm giải trình trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam”, Chuyên đề thuộc Đề tài cấp bộ của Viện Khoa học Thanh tra, tr.58

(11) Xem: Hudson and Govnet (2009): Accountability and democratic governance: Orientations and principles for development © Oecd 2014, http://www.oecd-ilibrary.org

(12) Tài liệu của LERES về Sự tham gia và trách nhiệm giải trình trong xây dựng pháp luật

(13) Adam Przeworski, Susan C. Stokes (1999), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge University Press.