Vấn đề xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam

Các đại biểu dự phiên khai mạc Kỳ họp thứ ba, Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh khóa X, nhiệm kỳ 2021 - 2026 - Ảnh: qdnd.vn

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25-10-2017 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đã xác định mục tiêu tổng quát là: “Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước và chất lượng hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội; phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại, nâng cao chất lượng, sử dụng hiệu quả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; giảm chi thường xuyên và góp phần cải cách chính sách tiền lương”.

Nghị quyết cũng khẳng định việc “Thực hiện thí điểm một số mô hình mới về tổ chức bộ máy và kiêm nhiệm chức danh để tinh gọn đầu mối, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, góp phần làm rõ về lý luận và thực tiễn”. Do đó, việc thành lập “thành phố trong thành phố” cũng là một trong những nội dung để đưa Nghị quyết số 18-NQ/TW vào cuộc sống.

Ngày 16-11-2020, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 về việc tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh. Tiếp đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 1111/NQ-UBTVQH14 ngày 09-12-2020 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã và thành lập thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh.

Việc thành lập thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh với mục tiêu là phát triển kinh tế, xã hội nhanh và bền vững, tạo động lực cho thành phố Thủ Đức phát triển làm đầu tàu cho phát triển kinh tế của Thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, việc thành lập thành phố Thủ Đức đã và đang đặt ra nhiều vấn đề như: thể chế kinh tế, thể chế hành chính, việc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, cơ chế, chính sách đặc thù... Vấn đề đặt ra không chỉ ở thành phố Thủ Đức mà tương lai sẽ có thể thành lập thêm nhiều thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.

Một là, nhận thức về “thành phố trong thành phố” là vấn đề về chính quyền đô thị hay là bước đầu thử nghiệm để xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.

Bên cạnh đó, việc thành lập thành phố trong thành phố trực thuộc Trung ương cũng không vi phạm quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Điều 74 quy định: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó”. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để thành lập thành phố trong thành phố.

Do vậy, chúng ta thống nhất quan điểm không so sánh “thành phố trong thành phố” thì thành phố phải tương đương cấp quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh về thẩm quyền và chức năng nhiệm vụ. Vì quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cho từng cấp chính quyền đã được pháp luật hiện hành quy định rõ. Việc thành lập thành phố trong thành phố nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững của thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng và của vùng kinh tế trọng điểm nói chung. Đây là mục đích quan trọng của việc thành lập thành phố trong thành phố, đồng thời đây cũng là bước đầu để xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam.

Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là khi thành lập thành phố trong thành phố thì cần phải có cơ chế, chính sách đặc thù nhằm tối ưu hóa sự phát triển để đạt được mục tiêu quản lý nhà nước. Mà những cơ chế, chính sách đặc thù này được quy định bởi cơ quan có thẩm quyền như: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ... Những cơ quan có thẩm quyền này phải tuân thủ Hiến pháp và hệ thống pháp luật. Do đó, việc thành lập đơn vị hành chính thành phố trong thành phố đòi hỏi phải có quá trình thí điểm, rút kinh nghiệm để từng bước hoàn thiện.

Để mọi cán bộ, đảng viên và nhân dân nhận thức rõ vấn đề này cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến các nội dung liên quan về xây dựng chính quyền đô thị, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt... Nội dung, hình thức tuyên truyền cần phù hợp với từng nhóm đối tượng. Khi đó, người dân sẽ không chỉ hiểu, đồng tình, ủng hộ, hưởng ứng các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, chương trình hành động, kế hoạch của thành phố, mà còn tích cực tham gia đóng góp ý kiến cho việc xây dựng chính quyền đô thị, xây dựng thành phố trong thành phố, xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Hai là, vấn đề về hoàn thiện thể chế, chính sách để phát triển chính quyền đô thị

Thể chế có vai trò quan trọng trong việc hình thành và phát triển chính quyền đô thị. Thể chế gồm ba yếu tố chính: thứ nhất, hệ thống pháp luật, các quy tắc xã hội điều chỉnh các mối quan hệ, hành vi được pháp luật thừa nhận ở quốc gia; thứ hai, các cơ chế, phương pháp, thủ tục thực hiện hoạt động xã hội, quản lý và điều hành sự vận hành xã hội; thứ ba, các chủ thể thực hiện và quản lý sự vận hành xã hội.

Thể chế và hiệu lực của thể chế có vai trò quan trọng và quyết định đối với phát triển quốc gia hoặc vùng lãnh thổ.

Trước tiên, cần khẩn trương rà soát, bổ sung, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy chính quyền và của mỗi cấp hành chính theo mô hình chính quyền đô thị (như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đất đai... và các văn bản hướng dẫn thi hành) phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và Nhà nước pháp quyền XHCN, theo hướng bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý, thống nhất, liên thông, minh bạch. Đồng thời, tạo những cơ chế mở, mang tính đột phá cho chính quyền đô thị để phát huy tối đa lợi thế, tạo động lực làm bánh đà cho phát triển kinh tế - xã hội của mỗi đô thị.

Cùng với đó, rà soát lại hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có quy định về chính quyền đô thị để sửa đổi, bổ sung, hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới nhằm hoàn thiện quy định liên quan đến chính quyền đô thị, đồng thời tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật và phù hợp với điều kiện thực tiễn phát triển đô thị ở Việt Nam hiện nay.

Một trong những sự khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn là việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền đô thị, để từ thực tiễn, chính quyền đô thị trong thẩm quyền của mình phát huy được lợi thế, đặc thù, tận dụng những thế mạnh từ bên trong và thu hút lợi thế từ bên ngoài để phát triển kinh tế, xã hội của mỗi đô thị. Việc phân cấp, phân quyền cần quy định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật, tránh chồng chéo giữa các văn bản luật. Cần phân định rõ thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương với chính quyền đô thị.

 “Cởi trói” về thể chế cho chính quyền đô thị là một trong những yếu tố quan trọng có tính quyết định để chính quyền đô thị tự chủ, tự cân đối các khoản thu, chi, đầu tư công, kêu gọi vốn... từ đó chính quyền đô thị mới phát triển theo đúng mục tiêu đã xác định.

Việc hoàn thiện thể chế có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc hình thành và phát triển chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay. Khi thể chế hoàn thiện thì chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền đô thị sẽ được quy định một cách rõ ràng. Từ đó, tổ chức bộ máy sẽ được hình thành một cách khoa học, hoạt động hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở có những chế độ, chính sách đãi ngộ, thu hút nhân tài, nguồn nhân lực trình độ cao vào làm việc trong các cơ quan của chính quyền đô thị... Khi đã hội tụ đủ các nguồn lực bên trong và bên ngoài, tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thì chính quyền đô thị sẽ phát triển theo mục đích của nhà quản lý.

Ba là, về cải cách tổ chức bộ máy chính quyền

Thể chế là nền tảng cơ bản để triển khai các hoạt động tiếp theo trong quá trình hình thành và phát triển chính quyền đô thị ở Việt Nam. Khi các quy định của pháp luật được hoàn thiện đồng bộ, tức là đã có hành lang pháp lý cho việc triển khai chính quyền đô thị thì việc trước tiên là phải kiện toàn tổ chức bộ máy.

Hiện nay, tổ chức bộ máy chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn về cơ bản là giống nhau, đều có tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, thực hiện các thẩm quyền và nhiệm vụ tương đồng với nhau theo quy định của pháp luật. Điều này dẫn đến bất cập trong tổ chức chính quyền đô thị, khó khai thác được các nguồn lực. Tổ chức bộ máy của chính quyền đô thị vẫn còn cồng kềnh, thực hiện chức năng, nhiệm vụ còn chồng chéo... dẫn tới việc phân tán quyền lực, khó truy trách nhiệm...

Với những đặc trưng về truyền thống văn hóa của người Việt, từ nền nông nghiệp lúa nước, việc thành lập, xây dựng và phát triển chính quyền đô thị cần có thời gian để vừa làm, vừa rút kinh nghiệm. Tuy nhiên, việc thành lập các cơ quan chuyên môn của chính quyền đô thị cần bảo đảm tính tổng quát, đa ngành, đa lĩnh vực, tránh chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ nhằm phát huy tối đa vị trí, vai trò của từng cơ quan, đơn vị, đồng thời có sự kết hợp hài hòa và hiệu quả giữa các cơ quan, đơn vị trong chính quyền đô thị.

Do vậy, việc thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị với mong muốn làm cho bộ máy chính quyền thành phố tinh gọn, phản ứng nhanh nhạy, hoạt động thông suốt hơn; cơ quan hành chính các cấp ở chính quyền đô thị sẽ tích cực, chủ động điều hành, quyết định nhanh chóng những vấn đề cấp bách ở đô thị trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm, rõ người, rõ việc. Các cơ quan chuyên môn trực thuộc tinh gọn; đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền giữa các cơ quan Trung ương và chính quyền thành phố, qua đó, nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Do vậy, hiệu lực và hiệu quả quản lý của bộ máy chính quyền đô thị sẽ được nâng cao, không chỉ trong quản lý đô thị hiện đại, phát triển mà còn bảo đảm cả trong những tình huống khẩn cấp, khó khăn, an ninh phi truyền thống, thiên tai, dịch bệnh... Việc triển khai thí điểm mô hình chính quyền đô thị cần có bước đi thận trọng, vừa bảo đảm tính kế thừa, vừa giữ được ổn định về mô hình tổ chức chính quyền quận, huyện, thị xã...

Bốn là, về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức

Trong bối cảnh khoa học - công nghệ phát triển, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của chính quyền đô thị đang bộc lộ những hạn chế, yếu kém về năng lực, trình độ, khả năng tư duy mới, cách thức làm việc mới, kỹ năng quản lý, kỹ năng thực thi công vụ...

Cùng với đó, việc sắp xếp, bố trí lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức các cơ quan, đơn vị phải sáp nhập, hợp nhất, tổ chức lại hoặc bị giải thể sẽ dẫn đến một số cán bộ, công chức phải chuyển đổi công tác hoặc bị dôi dư, từ đó, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và chế độ, chính sách đối với số cán bộ, công chức này.

Do vậy, đòi hỏi phải triển khai các biện pháp đồng bộ để giải quyết ba mục tiêu trước mắt là: (1) Giải quyết tốt chế độ, chính sách cho số cán bộ, công chức, viên chức dôi dư do quá trình đổi mới, sắp xếp, tinh gọn bộ máy, sáp nhập, hợp nhất tổ chức, đơn vị. (2) Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, nhất là đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý cần tiếp tục đổi mới tư duy, tác phong, phương pháp làm việc; nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng, am hiểu pháp luật và xu thế phát triển, hội nhập quốc tế; tinh thông nghiệp vụ, có đủ năng lực để bắt kịp quá trình phát triển theo hướng phục vụ người dân, doanh nghiệp, xây dựng đô thị thông minh và hội nhập quốc tế. (3) Chuẩn bị đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý cũng như công chức, viên chức kế cận có đủ đức, tài để đảm đương tốt nhiệm vụ xây dựng, phát triển chính quyền đô thị.

Năm là, đẩy mạnh cơ chế giám sát hoạt động của chính quyền đô thị

Cần hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát của nhân dân đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị, góp phần thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Phát huy vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên đối với hoạt động của ủy ban nhân dân, phối hợp trong việc giải quyết các vấn đề ở địa phương. Đồng thời, phát huy vai trò giám sát của người dân, doanh nghiệp trên địa bàn, bởi họ có quyền và nghĩa vụ liên quan trực tiếp với chính quyền đô thị, nên những bất cập, khó khăn, vướng mắc, người dân có thể phản ánh ngay đến cơ quan có thẩm quyền. Sự giám sát của các cơ quan báo chí, truyền thông cũng là kênh thông tin quan trọng đối với lãnh đạo chính quyền đô thị.

Thứ sáu, đổi mới phương thức quản lý đô thị, đẩy mạnh xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số, xây dựng đô thị thông minh

Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và sử dụng công nghệ thông minh (IA) vào các hoạt động quản lý nhà nước, điều hành chính quyền... Từng bước mở rộng việc cung cấp các loại hình dịch vụ công và vận hành thông suốt hệ thống thông tin trong hoạt động điều hành, tác nghiệp của các cơ quan, đơn vị, tăng cường mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Kết nối và vận hành có hiệu quả các phần mềm quản lý tác nghiệp, điều hành giữa các đơn vị trong thành phố và giữa thành phố với Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Như vậy, việc triển khai xây dựng chính quyền đô thị vẫn gặp một số khó khăn như: quy định của hệ thống pháp luật, về các thể chế, chính sách, về nhân lực chất lượng cao đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị, về nguồn vốn, tài chính, chi phí phát triển. Tuy nhiên, cũng có những thuận lợi lớn vì phát triển chính quyền đô thị là một xu hướng tất yếu hiện nay; sự ủng hộ của cả hệ thống chính trị và người dân tham gia vào quá trình hình thành và phát triển chính quyền đô thị. Cùng với đó là những nguồn lực về vật chất, trí tuệ ngày càng được cải thiện, góp phần vào việc phát triển chính quyền đô thị ở Việt Nam trong thời gian tới.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 539 (tháng 01-2023)

Ngày nhận bài: 11-11-2022; Ngày bình duyệt: 11-12-2022; Ngày duyệt đăng: 27-01-2023.

TS ĐINH THANH TÙNG

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

ThS LƯU ĐỨC ĐIỆP

Trường Cao đẳng Truyền hình