Kiểm soát quyền lực là khái niệm về chính trị, pháp lý, triết học xã hội… có hai ý nghĩa. Thứ nhất, là nói về kiểm soát tình trạng, hiện trạng của quyền lực trong một quốc gia, một địa phương (như một bang của liên bang, một tỉnh của một nhà nước đơn nhất). Thế giới đã từng chứng kiến việc một chính phủ mất quyền kiểm soát, theo đó, xã hội rơi vào tình trạng lộn xộn, bạo lực vô tổ chức bùng phát, các hoạt động (nhà trường, cảng hàng không, nhà máy, doanh nghiệp…) rơi vào hỗn loạn. Hoặc chính quyền một địa phương bị tê liệt cần có sự hỗ trợ của chính quyền Trung ương vì một lý do nào đó cũng liên quan đến nhận thức về kiểm soát quyền lực. Thực tiễn đó nói lên rằng, một đất nước phát triển bình thường thì quyền lực luôn trong tầm kiểm soát của nhà nước. Thứ hai, là nói về quan hệ các quyền trong tổ chức nhà nước, trong hệ thống chính trị. Đây là nghĩa chủ yếu của kiểm soát quyền lực.

Gần đây, trong các diễn đàn chính trị xã hội, trong hội thảo khoa học, nhất là sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, khái niệm “kiểm soát quyền lực” được bàn đến khá nhiều. Nhưng vấn đề là còn có sự hiểu và nhận thức chưa thống nhất.

1. Quyền lực và kiểm soát quyền lực

Vấn đề kiểm soát quyền lực luôn luôn tồn tại trong hệ thống xã hội nói chung và trong bộ máy nhà nước nói riêng. Mỗi chế độ xã hội có nhà nước đều tồn tại quan hệ kiểm soát quyền lực khác nhau với vị trí của các chủ thể khác nhau. Chế độ phong kiến chỉ một người giữ vai trò chủ thể của quyền lực, và đương nhiên chủ thể đó là hiện thân của quyền kiểm soát đối với quyền lực. Đó là vua.

Khi xã hội chuyển từ thể chế chuyên chế sang thể chế dân chủ, vấn đề tổ chức quyền lực thay đổi căn bản. Từ đó quan hệ quyền lực, kiểm soát quyền lực cũng có những thay đổi căn bản. Tuy nhiên, có một số thuật ngữ, nếu không phân biệt rõ thì có thể hiểu chệch đi, thậm chí sai về bản chất, như “tổ chức quyền lực”; “quan hệ các quyền”; “kiểm soát quyền lực”; “kiểm tra”, “thanh tra” trong thực hiện quyền lực nhà nước...

Tổ chức quyền lực là thuật ngữ nói về hiện trạng của quyền lực nhà nước của một loại thể chế nhất định. Thí dụ đã là phong kiến thì quyền lực tối cao, toàn diện là của vua hay nữ hoàng.

Quan hệ giữa các quyền là chỉ mối quan hệ của các nhánh quyền của nhà nước (có thể rộng ra là trong hệ thống chính trị); giữa các tổ chức và người dân trong một hệ thống chính trị nhất định.

Thanh tra là một hoạt động thực thi quyền của một cơ quan nhà nước theo chức năng được pháp luật quy định. Thanh tra là một hoạt động được giao cho một cơ quan, cơ quan đó có quyền tác động vào hoạt động của cơ quan khác, nhưng là theo chức năng chứ không phải theo thứ bậc. Thí dụ như ở nước ta, Thanh tra Chính phủ có thể thanh tra các cơ quan ngang bộ khác. Nhưng quyền đó bị chi phối theo quan hệ chức năng. Nghĩa là, ngoài luật pháp về thanh tra, còn chịu sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.  Đây là quan hệ chức năng trong tổ chức quyền lực.

Kiểm tra là một hoạt động từ chức năng của một cơ quan trong quan hệ của quản lý, kể cả của hệ thống các tổ chức ngoài Nhà nước. Một hoạt động kiểm tra có thể xuất phát từ quan hệ thứ bậc của quan hệ quyền lực. Thí dụ thủ trưởng cơ quan có thể giao cho một cơ quan tiến hành kiểm tra hoạt động của một cơ quan, một nhóm người, một người bên trong cơ quan đó.

Kiểm soát quyền lựcthể hiện sự nhận thức, bày tỏ quan điểm, thái độ, giải pháp của một cá nhân hay tổ chức đối với cá nhân (như quốc hội đối với tổng thống, thủ tướng). Bày tỏ sự đồng thuận hay phản đối một hoạt động nào đó của đối tượng phù hợp với hiến pháp. Mục đích chung nhất là để bảo đảm quyền lực trong vòng trật tự.

Thuật ngữ “kiểm soát” tự bản thân nó mang tính trật tự luật định như quốc hội với chính phủ trong các thể chế nghị viện, hoặc trật tự thứ bậc trên dưới trong hành chính. Kiểm soát quyền lực không phải là hoạt động diễn ra thường xuyên, hàng ngày như hoạt động hành chính mà chủ yếu nhận thức nó từ quan hệ nguồn gốc phát sinh.

Trong một số thể chế trên thế giới hiện nay như chế độ Tổng thống kiểu Hoa Kỳ, còn có quan hệ kiểm soát quyền lực lẫn nhau tương đối giữa lập pháp và hành pháp. Tại sao lại xuất hiện kiểu quan hệ tương tác như trên? Đó là do quy định của Hiến pháp Hoa Kỳ. Theo đó, Quốc hội gồm hai viện có khá nhiều quyền giới hạn Tổng thống (hành pháp) như quyền lựa chọn nhân sự cao cấp (cấp chính phủ); quyền về chi tiêu (giới hạn), quyền tiến hành chiến tranh của hành pháp Hoa Kỳ; nghĩa là nhiều hoạt động của Tổng thống Mỹ nếu không có sự đồng thuận của hai viện hoặc một trong hai viện thì không thể tiến hành được. Đây là quyền tuyệt đối. Trái lại, Tổng thống có quyền phủ quyết luật do Nghị viện ban hành. Quyền này trên lý thuyết, theo Hiến pháp là tương đối. Vì sự phủ quyết đó nếu Nghị viện tiếp tục theo đuổi đến cùng thì đạo luật đó sẽ phải được thông qua. Nhưng theo tập quán pháp ở Mỹ, quyền đó dường như là tuyệt đối bởi những đạo luật bị Tổng thống phủ quyết thì thường không được Nghị viện xem xét lại. Nó còn mang tính tương đối bởi thực tế cho thấy những đạo luật bị phủ quyết, thường hoặc là ít quan trọng với vận mệnh quốc gia và người dân; hoặc là số lượng đạo luật bị phủ quyết là rất ít, thậm chí rất hãn hữu. Tuy nhiên, đã nói quyền kiểm soát thì cho dù là ít quan trọng, hoặc là hãn hữu thì bản chất nó vẫn là quyền kiểm soát quyền lực vì nó có quan hệ “chủ thể và đối tượng”.

Phạm vi của kiểm soát quyền lực trong xã hội

Trong khoa học chính trị, khi nói tới kiểm soát quyền lực là hiểu quan hệ  đó diễn ra trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, có một số hệ thống chính trị mà ở đó, chế độ nhất nguyên được vận hành thì yếu tố kiểm soát quyền lực không những xảy ra ở hoạt động thực thi quyền, mà còn ở giai đoạn tổ chức quyền lực (như ở Việt Nam).

Tại sao lại có biểu hiện của kiểm soát quyền lực ngay trong giai đoạn tổ chức quyền lực, chủ yếu thường xảy ra ở loại thể chế nhất nguyên? Có hai lý do: (1)Trong các nước đa đảng, việc cầm quyền của một đảng thường có rủi ro về mặt thời gian cầm quyền (chỉ một vài kỳ bầu cử là có thể bị mất vai trò và đảng khác lên thay thế). Nếu cứ đảng nào lên cầm quyền thay đảng cũ mà lại thay đổi thể chế thì dễ dẫn đến sự bất ổn xã hội. Nhưng, đa số các quốc gia hiện nay muốn thay đổi thể chế phải theo ý chí của người dân bằng trưng cầu dân ý, sửa đổi hiến pháp. Vì vậy, kiểm soát quyền lực trong tổ chức thực chất thuộc về ý chí của nhân dân. (2) Ở các quốc gia có thể chế chính trị nhất nguyên, vai trò của đảng cầm quyền nổi lên như một chủ thể quan trọng làm thay đổi tổ chức quyền lực. Nó còn được mạnh lên một khi mà ở quốc gia đó, quyền trưng cầu dân ý chưa được luật hóa như ở nước ta. Những thay đổi về vị trí, chức năng của các quyền trong ba quyền cơ bản, sự đổi mới một vị trí, thay đổi tên gọi một cơ quan và cả mối quan hệ về quyền đều có sự lãnh đạo chặt chẽ của đảng cầm quyền.

2. Thực trạng kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay

Kiểm soát quyền lực ở nước ta luôn bảo đảm và thể hiện sự thống nhất về bản chất của mối quan hệ trong hệ thống chính trị. Điều này còn thể hiện tính nhất quán ngay trong Hiến pháp năm 2013. Tính nhất quán đó có được là do tính ổn định của thể chế suốt mấy chục năm nay. Đó là: sự lãnh đạo, vai trò cầm quyền chỉ do một đảng (Đảng Cộng sản Việt Nam) nắm giữ.

Quan hệ kiểm soát quyền lực giữa cơ quan quyền lực với cơ quan chấp hành dựa trên nền tảng của dân chủ XHCN; hoạt động kiểm soát quyền lực trong hệ thống hành chính (biểu hiện qua quan hệ thứ bậc trên dưới) được thiết lập vững chắc.

Quan niệm về kiểm soát, thiết kế tổ chức (trong Đảng, Nhà nước, các cơ cấu bên trong Nhà nước...), triển khai thực thi việc kiểm soát quyền lực đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận:

Một là, cơ chế kiểm soátquyền lựcbảo đảm giữ vững chế độ và ổn định xã hội, giữ vững vai trò cầm quyền của Đảng đối với Nhà nước và xã hội.

Hai là, do không có sự cạnh tranh quyền lực của các lực lượng chính nên sự giám sát của Đảng đối với Nhà nước được bảo đảm, thể hiện qua việc định ra chủ trương, đường lối và được cụ thể hóa ở từng giai đoạn. Từ đó, làm cơ sở cho Nhà nước xây dựng thể chế (Hiến pháp, luật về tổ chức nhà nước và quản lý xã hội trên các lĩnh vực), thiết kế tổ chức và hoạt động điều hành quản lý xã hội.

Ba là, đổi mới theo nguyện vọng của nhân dân, trước hết bảo đảm các quyền cơ bản trong Nhà nước dân chủ, định ra chủ trương phân định chức năng bên trong Nhà nước (trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp); xây dựng đường lối phát triển kinh tế, quan hệ đối ngoại theo hướng hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, ngày càng nâng tầm mức của quan hệ với nhiều quốc gia có chế độ chính trị khác nhau. 

Bên cạnh những kết quả đạt được, cơ chế, hoạt động kiểm soát quyền lực ở nước ta vẫn còn những mặt hạn chế, bất cập cần đổi mới: Việc kiểm soát quyền lực chưa thích ứng kịp với xu thế và đòi hỏi của xã hội. Trong thời kỳ trước Đổi mới,  quan hệ kiểu tập trung “thời chiến”, “Đảng làm thay Nhà nước”, do đó Đảng lãnh đạo xã hội trong điều kiện rất hạn chế việc xây dựng các luật thực định đối với các lĩnh vực của đời sống; các chủ thể trong Nhà nước thể hiện sự thụ động trong chức trách và điều hành.Việc kiểm soát quyền lực trong các quan hệ lập pháp - hành pháp; Trung ương - địa phương; cơ quan đại biểu và cơ quan chấp hành (trong một cấp chính quyền) còn nặng tính hình thức, hạn chế tính pháp quyền. Hoạt động kiểm soát quyền lực do đó rất hạn chế trong việc vạch ra các định hướng đổi mới, các hoạt động giám sát của Đảng đối với Nhà nước, dẫn đến hệ thống tổ chức cồng kềnh, song trùng thể chế, nguồn lực đông đảo nhưng không hiệu quả.

3. Yêu cầu bảo đảm kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay

Kiểm soát quyền lực trong tổ chức quyền lực của hệ thống chính trị là quan hệ bên trong của mọi tổ chức chính trị từ khi có nhà nước. Nhà nước ta vì vậy cũng chỉ là một loại hình, một kiểu của tổ chức nhà nước. Nó chứa đựng các quan hệ giữa các quyền và có yếu tố của kiểm soát quyền lực.

Trong nhà nước dân chủ, quyền kiểm soát quyền lực cao nhất thuộc về xã hội với người dân là chủ thể. Quyền của người dân không những trực tiếp tổ chức ra nhà nước mà còn liên hệ trực tiếp với các đảng chính trị. Suy cho cùng, một đảng chính trị cũng từ nhân dân mà ra. Các quyền của người dân hoặc là trực tiếp, hoặc ủy quyền. Hiến pháp năm 2013 cũng định ra việc Đảng phải “chịu trách nhiệm” trước nhân dân.

Chỉ có một số quan hệ nhất định mới hình thành yếu tố kiểm soát quyền lực, nghĩa là không phải mọi quan hệ đều có kiểm soát quyền lực. Đây là nguyên tắc phân định các hoạt động thực hiện chức năng của các tổ chức trong hệ thống chính trị cũng như trong Nhà nước như đã phân tích ở trên.

Ngoài quan hệ kiểm soát quyền lực đang tồn tại, còn các mối quan hệ khác như sự tác động lẫn nhau, gây ảnh hưởng đến nhau (kể cả tích cực và tiêu cực)  giữa các tổ chức, giữa các quyền trong một tổ chức. Đây là loại hình tác động rất rộng và căn bản trong điều kiện của trật tự dân chủ lấy phụng sự xã hội, nhân dân là tối cao.

Để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của kiểm soát quyền lực cần bảo đảm quyền của người dânmột cách rộng rãi nhất, phù hợp với chế độ dân chủ. Nước ta đã và đang có những giải pháp quản lý và pháp lý để bảo đảm quyền của công dân, thí dụ quyền tiếp nhận thông tin, quyền phát ngôn, khiếu nại, quyền lập hội, biểu tình...

Muốn kiểm soát quyền lực có hiệu quả và thực chất, trước hết cần phân định rõ chức năng và thực hiện đúng chức năng. Thực thi quyền lực không thể ôm đồm, làm thay; không lấn quyền hoặc ỷ lại, bỏ mặc. Phân định chức năng có ngay trong sự tồn tại của tổ chức (lập pháp cơ bản là làm luật; hành pháp...). Phân định chức năng còn thể hiện (hoặc phụ thuộc) ở năng lực nhận thức, ở hoàn cảnh xã hội cụ thể.

Mỗi tổ chức, cá nhân có vị trí không làm những gì vượt quá quyền của tổ chức, của pháp nhân đó (chức năng của đảng chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền hiện nay; chức năng của các cơ quan bên trong Nhà nước: Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương cần có sự nhận thức rành mạch). Việc thực hiện có đúng chức năng hay không còn phụ thuộc vào năng lực xây dựng pháp luật, sự nhạy cảm nhận thức chức năng liên quan đến các nhiệm vụ thực thi của các chủ thể. Đặc biệt, không thể bỏ qua năng lực, phẩm chất đạo đức công vụ, đạo đức chính trị của con người trong thực thi các quyền.

Lẫn lộn chức năng, dẫn đến sự thiếu minh bạch trong chức năng; hệ lụy là công vụ không được thực thi đúng thẩm quyền, thiếu sự thành thạo, bảo đảm các điều kiện, phương tiện, kỹ năng của từng tổ chức để thực thi công vụ.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị điện tử số 6-2015

GS, TS Nguyễn Hữu Khiển

Đại học Thành Tây, Hà Nội