Theo cách tiếp cận mang tính hệ thống, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước gồm: (1) Cơ chế kiểm soát bên trong hệ thống nhà nước, thực hiện dựa trên sự phân công quyền lực trong nội bộ bộ máy nhà nước. (2) Cơ chế kiểm soát bên ngoài hệ thống nhà nước là quá trình nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước dựa trên mối liên hệ giữa nhân dân (chủ thể của quyền lực nhà nước) và nhà nước (chủ thể nhận ủy quyền, thực hiện quyền lực nhà nước). Ngoài ra, còn cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bởi đảng chính trị cầm quyền (kiểm soát quyền lực dựa trên quan hệ lãnh đạo - quản lý).   

Bài viết đi sâu phân tích những hạn chế trong cơ chế kiểm soát bên trong hệ thống nhà nước và yêu cầu hoàn thiện cơ chế đó theo Hiến pháp 2013.

1. Một số hạn chế trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta

Một là, hoạt động giám sát tối caocủa Quốc hội chưa mạnh, hiệu quả còn hạn chế; thiếu cơ chế tài phán hiến pháp

Chủ thể vàđối tượng giám sát của Quốc hội nhận thức chưa đúng và đầy đủ về vai trò giám sátcủa Quốc hội. Phạm vi giám sát tối caocủa Quốc hội đượcquy định chưa hợp lý. Việc giao cho Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội giám sát hoạt động tư pháp và việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật làquá rộng,chưa phù hợpbởi đối tượng trực tiếp chịu sự giám sát của Quốc hội là những người giữ chức vụ cao trong Đảng và Nhà nước. Họ là những người vừa quyết định thân phận chính trị của bản thân đại biểu Quốc hội, vừa quyết định lợi ích kinh tế, tài chính của các địa phương nơi đại biểu tổ chức thành đoàn. Đặc điểm đó khó có thểbảo đảm cho đại biểu Quốc hội thực hành quyền giám sát của mình⁽¹⁾.

Hai là, hoạt động kiểm tra của hệ thống hành pháp còn yếu

Trong hệ thống hành pháp, chức năng kiểm tra, giám sát chung của Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng được Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ quy định như: đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư trái với Hiến pháp và pháp luật … chưa được thực hiện thường xuyên trên thực tế, mặc dù có không ít trường hợp các văn bản đó có nội dung trái với Hiến pháp và pháp luật. Trong quan hệ giữa Trung ương và địa phương, chủ trương phân cấp mạnh cho địa phương không đi liền với việc tăng cường khả năng thanh tra, kiểm soát.

Hệ thống Thanh tra Chính phủ là cơ chế hoạt động thường xuyên và chuyên nghiệp duy nhất trong các hình thức kiểm tra, thanh tra hiện nay ở nước ta. Chính nhờ yếu tố đó mà trong thời gian qua, hoạt động của Thanh tra Chính phủ đã phát huy hiệu quả. Tuy nhiên, bất cập chủ yếu trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Chính phủ là tính phụ thuộc vào cơ quan lãnh đạo hành chính nhà nước của nó, trong khi đó bảo đảm tính độc lập về tổ chức và tính chuyên nghiệp trong hoạt động là hai yếu tố quan trọng không thể thiếu trong thiết chế kiểm tra giám sát.

Ba là, hoạt động kiểm soát quyền lực của tư pháp còn thiếu cơ chế cần thiết

Theo thông lệ, trong hệ thống các cơ quan tư pháp mà trung tâm là Tòa án thì cơ chế kiểm tra, giám sát được thực hiện chủ yếu bằng chức năng xét xử và giải thích pháp luật của Tòa án. Tuy nhiên, Toà án nhân dân ở nước ta, cụ thể là Toà hành chính không có chức năng xem xét lại và phán quyết các văn bản của Quốc hội hoặc các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước mà chỉ có thẩm quyền xem xét và phán quyết đối với các văn bản hành chính cá biệt. Như vậy, sự kiểm soát của cơ quan tư pháp đối với cơ quan lập pháp chưa có và kiểm soát đối với cơ quan hành pháp đã có nhưng chỉ ở phạm vi hẹp.

Bốn là, cơ chế bảo vệ Hiến pháp, kiểm soát hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp còn thiếu, chưa đồng bộ và kém hiệu lực

Thể chế bảo vệ hiến pháp (BVHP) đã xác định những nguyên tắc chỉ đạo hoạt động, nội dung và thẩm quyền của các chủ thể tham gia BVHP. Tuy nhiên, quy định về nội dung hoạt động BVHP chưa cụ thể, thiếu tính hệ thống và trùng lặp ở nhiều văn bản các cấp, chưa phù hợp với đặc trưng của  nhà nước pháp quyền XHCN. Thí dụ, việc xem xét tính hợp hiến của văn bản pháp luật của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được quy định trong 5 văn bản. Nhiều quy phạm điều chỉnh hoạt động BVHP và giám sát của các chủ thể khác nhau được quy định trong cùng một văn bản, thậm chí trong cùng một điều luật gây ra sự nhầm lẫn trong nhận thức và tổ chức thực hiện.

Thiết chế BVHP còn mang tính phi tập trung và không chuyên trách, thẩm quyền BVHP được giao cho nhiều cơ quan, cá nhân khác nhau như Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước... nhưng chưa được phân định trách nhiệm rõ ràng.

Phương thức vận hành của cơ chế BVHP (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội...)khá đa dạng và được quy định tương đối rõ ràng. Một số hình thức, biện pháp như xem xét, đình chỉ, hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật đã được sử dụng khá thường xuyên nhưng vẫn còn một số hình thức, biện pháp pháp lý khác chưa được quy định cụ thể, còn dàn trải, tính khả thi hiệu lực pháp lý thấp.

2. Một số định hướng nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Xét từ góc độ kiểm soát quyền lực, việc xác định giới hạn hoạt động lập pháp của Quốc hội và điều hành của Chính phủ tạo cơ sở xác định rõ mối quan hệ quyền lực trên các khía cạnh sau: (1)  phạm vi để Quốc hội (cơ quan lập pháp) thể hiện trách nhiệm trong việc hiện thực hóa nguyện vọng chính đáng của nhân dân, đường lối của Đảng thành luật; (2) từ phía cơ quan hành pháp, việc xác định ranh giới lập pháp rõ ràng là điều kiện quan trọng để hoạt động hành pháp không “lấn sân” hoạt động lập pháp; (3) giới hạn rõ ràng của quyền lập pháp là điều kiện để đánh giá tính chủ động và hợp pháp của các quyết định và hành vi trong lĩnh vực hành pháp.

Mối liên hệ giữa cơ quan lập pháp và tư pháp, cơ quan hành pháp và tư pháp cần xác định theo hướng khẳng định vị trí của cơ quan tư pháp. Từ đó sẽ hạn chế được sự giám sát từ phía các cơ quan lập pháp đối với Tòa án, phù hợp hơn với nguyên tắc của nhà nước pháp quyền về sự độc lập của Tòa án. Theo đó, cần chế định, mở rộng thẩm quyền phán quyết của Tòa án không chỉ với các văn bản của cơ quan hành pháp mà còn với các văn bản quy phạm pháp luật khác.

Thứ hai, hoàn thiện các cơ chế kiểm soát giữa Quốc hội, Chính phủ và Tòa án

Hoàn thiện cơ chế giám sát của Quốc hội theo hướng bổ sung, quy định rõ và tổ chức tốt việc thực hiện các hình thức giám sát của Quốc hội, như: chất vấn; giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát thông qua việc thành lập các đoàn giám sát tại địa phương; giám sát giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân; xem xét báo cáo; thành lập Ủy ban lâm thời; điều trần ; bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu.

Đổi mới và hoàn thiện các hình thức kiểm tra, giám sát trong hệ thống các cơ quan hành pháp và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, thanh tra.

Đổi mới và hoàn thiện các hình thức kiểm tra, giám sát trong hệ thống các cơ quan tư pháp theo hướng tăng cường vai trò xét xử giám đốc thẩm và mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án; hoàn thiện chức năng kiểm soát các hoạt động tư pháp của Viện Kiểm sát nhân dân.

Thứ ba, hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp

Điều 119 Hiến pháp 2013 quy định:

“1. Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất.

Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.

Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý. 

2. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”.

Như vậy, Hiến pháp 2013 đã xác định trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam cần có cơ chế BVHP và trao quyền quy định về cơ chế BVHP cho Quốc hội.

Việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế BVHP để thi hành Điều 119 Hiến pháp 2013 là nhiệm vụ quan trọng, cần thiết và phải đáp ứng các yêu cầu sau:

-  Bảo đảm tính độc lập và chuyên trách của cơ quan bảo vệ Hiến pháp

BVHP là bảo vệ chủ quyền nhân dân, bảo vệ chế độ chính trị, nền tảng pháp lý của Nhà nước... Do đó, BVHP là hoạt động đặc biệt, phải được tiến hành bởi chủ thể đặc biệt – cơ quan BVHP. Trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, cơ quan BVHP có chức năng, nhiệm vụ: (1) Xem xét, phán quyết xử lý văn bản vi hiến; (2) Giải quyết tranh chấp và vi phạm Hiến pháp liên quan đến tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước; (3) Giải thích Hiến pháp; (4) Bảo vệ quyền con người, quyền và tự do hiến định của công dân; (5) Giải quyết vi phạm hiến pháp liên quan đến các quan chức nhà nước cao cấp hoặc đảng chính trị. Để thực hiện được các chức năng nêu trên, cơ quan BVHP phải độc lập về tổ chức và hoạt động so với các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hoạt động của cơ quan bảo vệ Hiến pháp phải mang tính chuyên trách với những chức năng, nhiệm vụ riêng.

-  Đồng bộ, nhất quán các quy định về bảo vệ Hiến pháp

Để điều chỉnh các quan hệ pháp lý phát sinh trong quá trình BVHP cần có luật về cơ chế BVHP. Đây là sự thể chế hóa, cụ thể hóa các nguyên tắc, quy định của Hiến pháp đối với cơ chế BVHP. Luật về cơ chế BVHP phải điều chỉnh toàn diện các vấn đề như: cách thức thành lập,nội dung hoạt động; chức năng, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức của cơ quan BVHP; phương pháp, thủ tục tiến hành các hoạt động BVHP; những biện pháp pháp lý mà cơ quan BVHP có thể áp dụng đối với những đối tượng đã cóhành vi vi hiến...Ngoài ra, cơ chế BVHP cũng cần được tổ chức và vận hành trên cơ sở những quy định, quy tắc nội bộ của cơ quan BVHP.

-  Phương thức vận hành của cơ chế BVHP phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, phạm vi thẩm quyền của cơ quan BVHP

Để BVHP có hiệu quả, đặc biệt là với các hoạt động phán quyết và xử lý những văn bản, hành vi vi hiến trong tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước, cơ chế BVHP phải tổ chức và hoạt động theo phương thức riêng, khác với phương thức của các hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp. Phương thức đó phải phù hợp với vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi thẩm quyền của cơ quan BVHP. Cơ quan BVHP chuyên trách, độc lập, vừa mang tính chính trị,  vừa mang tính pháp lý, vì vậy phương thức hoạt động đó có nhiều sự khác biệt so với phương thức BVHP thông qua cơ quan mang tính chính trị như Quốc hội và phương thức tố tụng tư pháp ở các tòa án. Chủ thể của những hành vi vi phạm hiến pháp chủ yếu là chủ thể mang tính công quyền, chế tài trách nhiệm có thể áp dụng đối với những chủ thể đó là trách nhiệm chính trị pháp lý. Do đó, hoạt động BVHP trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam phải được tiến hành theo phương thức đặc thù.Ngoài ra, phương thức BVHP phải phù hợp với truyền thống và trình độ văn hóa, pháp lý của người dân để bảo đảm tính khả thi.

Phương thức vận hành của cơ chế BVHP trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam được thể hiện cụ thể thông qua các hình thức, phương pháp, quy trình, thủ tục bảo đảm tính công khai, minh bạch, chính xác, khách quan, kịp thời và hiệu quả.

________________

(1) Trần Ngọc Đường:  Tiếp tục đổi mới Quốc hội theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa , Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

PGS,TS Tào Thị Quyên

Viện Nhà nước và pháp luật

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh