Thứ nhất, phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lập pháp

Hiến pháp năm 2013 quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước khác, đặc biệt là Chính phủ cũng có quyền tham gia vào quy trình lập hiến, lập pháp. Khoản 2 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”.

Trong quy trình làm luật tại Quốc hội, Chính phủ đóng vai trò trình bày, tiếp nhận các phản hồi và thảo luận để hoàn thiện dự án luật. Quốc hội có quyền đề xuất và quyết định các sửa đổi dự án luật do Chính phủ trình, nhưng Chính phủ có quyền thảo luận các đề xuất, ý kiến của Quốc hội để thuyết phục cho dự án luật do Chính phủ trình. Thậm chí, Chính phủ cũng có thể từ bỏ việc tiếp tục trình dự án luật do ý kiến phản đối của Quốc hội. Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định quyền từ bỏ dự án luật của Chính phủ, nhưng cũng đã ghi nhận rõ hơn vai trò của Chính phủ trong quá trình tổ chức tiếp thu, chỉnh lý dự án luật. 

Trong khi quy định Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Hiến pháp cũng quy định các cơ quan nhà nước khác có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó, nhiều vấn đề cần được làm rõ như: ban hành văn bản quy phạm pháp luật có phải là hoạt động lập pháp, và có phải được sự ủy quyền của Quốc hội hay không? Đâu là ranh giới giữa quyền lập pháp và quyền lập quy? Trên thực tế, do thiếu luật nên trong một số vấn đề đã phải ủy quyền lập pháp cho Chính phủ, các bộ, các ngành ban hành các văn bản pháp quy để điều chỉnh⁽¹⁾. Tuy nhiên, cơ chế này cũng đặt ra nhiều bất cập, thí dụ như dẫn tới việc ban hành một số nghị định, thông tư “không đầu” (không có luật điều chỉnh), trong đó có những văn bản có dấu hiệu vi phạm Hiến pháp, luật. Mặc dù vậy, vẫn chưa có một cơ chế ủy quyền lập pháp đúng nghĩa được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các luật có liên quan.

Thứ hai, phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền hành pháp

Theo quy định tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp. Quy định này, cùng các quy định khác liên quan đến Chính phủ, đều nhằm xây dựng một Chính phủ hành pháp mạnh, một hệ thống hành chính nhà nước thông suốt, được phân công rành mạch, có đầy đủ quyền năng và công cụ hiến định để thực hiện quyền hành pháp.

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định rõ Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Quy định này là một bước tiến lớn trong việc xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hiến pháp năm 2013 quy định chi tiết các nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ.

Ở Việt Nam, đa phần các nhà nghiên cứu cho rằng quyền hành pháp không chỉ là thụ động chấp hành, thi hành các đạo luật mà phải chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia. Xuất phát từ quan điểm này, Hiến pháp năm 2013 đã không chỉ quy định Chính phủ có thẩm quyền, nhiệm vụ “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” (Điều 96) như trước đây, mà còn bổ sung nội dung “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn tại Điều này”, cùng với thẩm quyền “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” (Điều 96). Các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Chính phủ được quy định tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013 cũng đều thể hiện quyền hành pháp của Chính phủ: Thống nhất quản lý về mọi mặt của đời sống xã hội; thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội; tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế theo thẩm quyền... Như vậy, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Bên cạnh hệ thống các cơ quan hành pháp, theo Hiến pháp năm 2013, các cơ quan nhà nước khác như Quốc hội, Chủ tịch nước, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, các cơ quan Đảng cũng tham gia thực hiện quyền hành pháp, cụ thể như sau:

- Trong mối quan hệ với Chính phủ trong hoạt động hành pháp, Quốc hội chia sẻ quyền hành pháp với Chính phủ trong việc quyết định các chính sách cơ bản của quốc gia, trong khi Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp luật để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

- Chủ tịch nước tham gia thực hiện quyền hành pháp, thể hiện qua thẩm quyền tham dự phiên họp của Chính phủ; quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước (Điều 90); quyền tham gia thành lập Chính phủ (Khoản 2 Điều 88); quyền thống lĩnh lực lượng vũ trang (Khoản 5 Điều 88). Sự ghi nhận quyền của Chủ tịch nước trong việc yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước thể hiện sự dịch chuyển gần hơn của Chủ tịch nước sang nhánh hành pháp, mặc dù thiết chế này về cơ bản có vị trí phối hợp giữa các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các hoạt động của Viện Kiểm sát trong công tố và kiểm sát tư pháp cũng có nhiều đặc điểm của hành pháp.

- Ở Việt Nam, công tố và kiểm soát hoạt động tư pháp là thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân - cơ quan không được xếp vào hệ thống các cơ quan hành pháp. Tuy vậy, nhiều người cho rằng những thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân là một phần quan trọng của hành pháp, vì vậy ở nhiều nước, Viện Công tố thuộc nhánh hành pháp, còn công tố là một chức năng của Chính phủ.

- Bên cạnh Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cũng tham gia hoạt động hành pháp, mà thể hiện rõ nhất là thông qua thẩm quyền quản lý công tác cán bộ và cơ sở vật chất của các Tòa án địa phương. Đây là một cải cách Hiến pháp năm 2001 nhằm mục tiêu tăng tính độc lập của tòa án so với cơ quan hành pháp.

- Bên cạnh các cơ quan nhà nước thực hiện vai trò, chức năng xây dựng, quyết định chính sách theo quy định của pháp luật, các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam cũng có có vị trí đặc biệt trong lĩnh vực này. Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có quyền xây dựng, đề xuất chính sách, tức là nhấn mạnh vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Tuy nhiên, cần thấy rằng, các kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội lớn của đất nước được Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam thảo luận và quyết định thông qua việc ban hành các nghị quyết, nhằm định hướng cho hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội. Do vậy, với vai trò là đảng duy nhất cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội, Đảng Cộng sản Việt Nam đóng vai trò rất quan trọng trong việc định hướng, quyết định các chính sách quốc gia.

Theo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, không nên quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước, bởi vì Chính phủ không trực tiếp thực thi các công việc hành chính nhà nước mà chỉ lãnh đạo, kiểm tra hoạt động thực thi các chủ trương, chính sách và luật của hệ thống hành chính nhà nước, mà trước tiên là các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương. Quan điểm này dựa trên sự phân biệt giữa “hành pháp chính trị” và “hành chính thư lại”. Mặc dù đều thuộc nội dung hành pháp, nhưng hai nội dung trên có sự phân biệt: Phần “hành chính chính trị” chuyên lo vấn đề hoạch định chính sách, trong khi phần “hành chính thư lại” chủ yếu lo công việc thừa hành (thi hành) chính sách. Phần hành pháp chính trị được xem là “bộ phận cốt lõi của bộ máy quản trị hành chính công, thuộc về Chính phủ, Thủ tướng và các bộ trưởng. Đây là lực lượng mang tính độc lập của bộ máy chính quyền, lo chuyện xác định thứ tự ưu tiên các vấn đề cần được giải quyết, giải quyết các cuộc khủng hoảng, ra quyết định và giám sát thực hiện”⁽²⁾. Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm điều hành công việc quốc gia, giám sát việc thực thi các chính sách và huy động sự ủng hộ của người dân với các mục tiêu của mình và thực hiện việc lãnh đạo quốc gia để giải quyết các cuộc khủng hoảng⁽³⁾.

Liên quan đến vấn đề trên, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi quan trọng khi xác định vị trí, vai trò của Chính phủ trong việc xây dựng, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, nhưng vẫn nhấn mạnh vai trò quản lý hành chính của Chính phủ, thể hiện ở các thẩm quyền như thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ; tổ chức thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ vừa thực hiện vai trò hành chính chính trị (hoạch định, đề xuất và thực thi, điều hành chính sách quốc gia ở tầm vĩ mô), đồng thời thực hiện hoạt động quản lý nhà nước để đảm bảo nền hành chính thống nhất.

Các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 cùng với những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn thời gian qua đặt ra yêu cầu cần phải tiếp tục làm rõ chức năng hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ, theo hướng Chính phủ tập trung vào công tác lãnh đạo, điều hành hệ thống mà không sa đà vào các công việc sự vụ hành chính.

Bên cạnh quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp năm 2013 còn xác định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc hộivà báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 94). Quốc hội có quyền bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ (Khoản 7 Điều 70). Đây là những quy định kế thừa Hiến pháp năm 1992, mặc dù trước đó có nhiều ý kiến đề xuất bỏ quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhằm nâng cao tính độc lập, chủ động tương đối của Chính phủ với Quốc hội. Để tránh sự thụ động của Chính phủ trong việc chấp hành Quốc hội, như trên đã phân tích, Chính phủ được Hiến pháp ghi nhận và trao quyền xây dựng, đề xuất chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hộiquyết định, hoặc tự quyết định theo thẩm quyền để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Cơ chế kiểm soát của các cơ quan nhà nước khác trong việc thực hiện quyền hành pháp của Hiến pháp năm 1992 về cơ bản được kế thừa trong Hiến pháp năm 2013: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao; Chủ tịch nước thực hiện quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước; Viện kiểm sát thực hiện quyền công tố và kiểm sát tư pháp; Tòa án thực hiện quyền xét xử. Tuy nhiên, tương tự như quyền kiểm soát quyền lập pháp, quyền hành pháp không đặt dưới sự kiểm soát của cơ quan bảo hiến độc lập và chuyên trách.

Thứ ba, phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền tư pháp

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên khẳng định: Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Điều 102), đồng thời khẳng định “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước CHXHCN Việt Nam…” (Khoản 1 Điều 102). Câu hỏi đặt ra ở đây là xét xử là nội dung cơ bản của tư pháp nhưng có đồng nhất với quyền tư pháp hay không? Trong giới luật học Việt Nam hiện nay vẫn chưa có sự thống nhất ý kiến về khái niệm quyền tư pháp, còn trên thế giới khái niệm quyền tư pháp cũng được hiểu rộng hẹp khác nhau, bao gồm các nội dung cơ bản là: quyền xét xử; giải thích Hiến pháp và luật; án lệ, tổng kết việc xét xử; tài phán hiến pháp hoặc hành chính. Như vậy, nhiệm vụ đặt ra với các nhà làm luật Việt Nam tới đây là phải làm rõ khái niệm tư pháp và quyền tư pháp. Việc này không chỉ để thực hiện Điều 102 mà còn liên quan đến việc thực thi các quy định khác của Hiến pháp năm 2013, ví dụ như quy định Viện Kiểm sát nhân dân  kiểm sát hoạt động tư pháp (Khoản 1 Điều 107). 

Việc Hiến pháp năm 2013 có quy định mở, trong đó nêu rằng Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao và các tòa án khác do luật định (khoản 2 Điều 102) đã tạo cơ sở cho việc hình thành hệ thống tòa án theo cấp xét xử, qua đó nâng cao sự độc lập của các tòa án với các cơ quan nhà nước ở địa phương. Đây là sự hiến định chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam nêu ra trong Chiến lược cải cách tư pháp năm 2005, tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 không nêu rõ mô hình tổ chức tòa án mà để cho luật định.

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận và phát triển cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta. Việc hiến định nguyên tắc kiểm soát quyền lực, đồng thời cụ thể hóa sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, phù hợp với xu hướng quốc tế r

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 2-2016

(1) Xem Đào Trí Úc: “Hiến pháp 2013 và các nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước”,Hội thảo “Tổ chức Bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013”, do Tạp chí Nghiên cứu lập phápphối hợp với Viện Chính sách công và Pháp luật tổ chức, Hà Nội, ngày 6-5-2014.

(1) Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction (6^th ed.), Palgrave Macmillan,  New York, 2010, tr.319.

(2) Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction (6^th ed.), Palgrave Macmillan,  New York, 2010, tr.319.

TS Đặng Minh Tuấn

Khoa Luật - Đại học quốc gia Hà Nội