1. Pháp luật về kiểm tra sau thông quan ở Việt Nam

Biện pháp nghiệp vụ KTSTQ là hoạt động kiểm tra của cơ quan hải quan sau khi hàng hoá đã được thực hiện xuất khẩu, nhập khẩu nhằm kiểm tra tính chính xác và trung thực các nội dung khai báo hải quan trong quá trình thông quan⁽¹⁾.

Pháp luật về KTSTQ tại Việt Nam được triển khai thực hiện từ 1-1-2002 khi Luật Hải quan có hiệu lực thi hành, cho đến nay đã có những tác động tích cực đến hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa, đáp ứng yêu cầu cải cách và hiện đại hóa Hải quan Việt Nam, tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển và hội nhập. Kết quả này được nhìn nhận qua những nội dung sau:

Thứ nhất, thực hiện pháp luật về KTSTQ thể hiện vai trò của quản lý hải quan hiện đại qua việc gia tăng về quy mô của hoạt động KTSTQ. Sự gia tăng của quy mô KTSTQ thể hiện qua sự tăng dần của số cuộc KTSTQ hàng năm: từ 19 cuộc năm 2002 đến 139 cuộc năm 2005; Đến năm 2010 số cuộc kiểm tra tăng dần và đến năm 2011 đạt con số trên 2000 cuộc, gấp hơn 100 lần so với 2002,  năm 2015 đạt trên 7.500 cuộc, gấp 3,5 lần năm 2011. Trong 15 năm thực hiện pháp luật về KTSTQ từ 2002 đến nay, 25.800 lượt doanh nghiệp được thực hiện KTSTQ. Điều này cho thấy với việc phát triển và dần hoàn thiện của pháp luật về KTSTQ, việc triển khai thực hiện ngày càng gia tăng về quy mô thể hiện vai trò quản lý của hải quan hiện đại qua việc chuyển dần từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Thủ tục hải quan được cải cách, tạo thuận lợi ở khâu thông quan nhưng vẫn khẳng định trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc tuân thủ pháp luật, trách nhiệm của cán bộ hải quan sau khi hàng hóa đã được thông quan. Qua hoạt động KTSTQ đã góp phần nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp trong quá trình thực hiện pháp luật hải quan và quy định pháp luật khác liên quan đến quản lý đối với hàng hóa xuất nhập khẩu.

Thứ hai, thực hiện pháp luật về KTSTQ giúp cho cơ quan hải quan phát hiện và xử lý những gian lận thương mại trong quá trình xuất nhập khẩu hàng hóa, chống thất thu ngân sách. Qua thực hiện pháp luật về KTSTQ, tình trạng gian lận thương mại, vi phạm hành chính được phát hiện dẫn đến số truy thu thuế và phạm vi phạm hành chính qua KTSTQ tăng qua các năm. Trong những năm đầu thực hiện pháp luật về KTSTQ, số truy thu chỉ mới ở con số trên 20 tỷ đồng, đến năm 2008 số thu là trên 200 tỷ đồng, đã tăng gấp 10 lần. Từ những năm 2012 trở đi, số thu cho ngân sách qua các năm đã đạt trên 1.000 tỷ đồng, cho thấy tầm quan trọng và hiệu quả của hoạt động KTSTQ trong việc xử lý gian lận thương mại trong quá trình thông quan, chống thất thu cho ngân sách nhà nước. Cho đến nay, với 25.800 lượt doanh nghiệp được thực hiện KTSTQ, đã có và 8.270 tỷ đồng tiền thuế được truy thu vào ngân sách nhà nước.

Kết quả thực thi pháp luật về KTSTQ từ sự gia tăng về số cuộc KTSTQ và số thu ngân sách nhà nước của KTSTQ ở Việt Nam đã khẳng định vị trí, vai trò của pháp luật về KTSTQ đối với yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thông quan hàng hóa tại các cửa khẩu, đồng thời vẫn đảm bảo sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan hải quan. Qua hoạt động KTSTQ đã phát hiện nhiều trường hợp gian lận đối với những loại hình, mặt hàng có độ rủi ro cao. Nhiều chuyên đề lớn về KTSTQ được triển khai có số thu lớn hàng tỷ, chujc tỷ, thậm chí hàng trăm tỷ đồng ở các lĩnh vực hải quan như KTSTQ về trị giá, mã số, thuế suất, xuất xứ hàng hóa, loại hình gia công, đầu tư và chính sách mặt hàng…

Thứ ba, thực hiện pháp luật về KTSTQ giúp cơ quan hải quan phát hiện và kiến nghị cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung những chính sách dễ bị lợi dụng, nâng cao năng lực quản lý của cơ quan hải quan đối với hoạt động xuất nhập khẩu. Qua quá trình KTSTQ, cơ quan hải quan không chỉ thực hiện nhiệm vụ thẩm định tính chính xác, trung thực của doanh nghiệp xuất nhập khẩu trong quá trình khai báo làm thủ tục hải quan, mà còn đóng góp đáng kể cho việc phát hiện và khắc phục một số vấn đề bất cập, sơ hở của chính sách pháp luật về quản lý đối với hoạt động xuất nhập khẩu như: Những sơ hở dễ bị lợi dụng trong việc thẩm định dự án đầu tư và công tác kiểm tra thực hiện sau khi giấy phép đầu tư được cấp; Phát hiện một số vấn đề liên quan ảnh hưởng đến trị giá hải quan gây thất thu ngân sách như: Phí THC trong một số trường hợp là một khoản phải cộng khi xác định trị giá hải quan hàng nhập khẩu; phí bản quyền phần mềm chưa được cộng vào giá nhập khẩu;  Một số vấn đề không thống nhất giữa các cơ quan quản lý chuyên ngành đối với các loại hàng hóa xuất nhập khẩu như sự không thống nhất giữa cơ quan Hải quan và Cục Đăng kiểm đối với xe tải Van; thuế tiêu thụ đặc biệt đối với xe ô tô chở tiền nhập khẩu; vấn đề áp mã số đồng bộ hay không đồng bộ đối với mặt hàng linh kiện điện tử nhập khẩu…

Đây là những vấn đề nổi cộm, mặt hàng nhạy cảm trong lộ trình cắt giảm thuế quan của Việt Nam khi tham gia các cam kết quốc tế nhằm tạo điều kiện cho thương mại quốc tế. Việc kịp thời phát hiện và xử lý trong quá trình thực hiện pháp luật về KTSTQ khẳng định hiệu quả không chỉ chống thất thu cho ngân sách mà còn phát hiện, ngăn chặn kịp thời không để phát sinh thêm những kẽ hở của pháp luật, phát hiện những khoảng trống trong quản lý để kịp thời khắc phục, đảm bảo thông thương hàng hóa và quản lý nhà nước hiệu quả, hiệu lực đối với hoạt động xuất nhập khẩu.

Việc triển khai thực hiện pháp luật về KTSTQ cũng đã bộc lộ một số hạn chế bất cập:

So với yêu cầu thực tế và mục tiêu phát triển của Hải quan Việt Nam thì kết quả của quá trình thực thi pháp luật về KTSTQ chưa tương xứng với tốc độ phát triển của thương mại. Điều này thể hiện qua số doanh nghiệp được KTSTQ, đánh giá tuân thủ pháp luật so với tổng số doanh nghiệp xuất nhập khẩu chiếm tỷ lệ thấp. Trung bình hàng năm số doanh nghiệp KTSTQ chỉ chiếm khoảng trên 5% doanh nghiệp xuất nhập khẩu. Tỷ lệ này cao nhất trong năm 2015, có 7561 lượt doanh nghiệp KTSTQ trên tổng số 65.000 doanh nghiệp xuất nhập khẩu, cũng chỉ đạt trên 10%. So với mục tiêu của ngành Hải quan là kiểm tra 20% số doanh nghiệp xuất nhập khẩu mỗi năm để đảm bảo chu kỳ 5 năm đánh giá tính tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp thì tỷ lệ này là chưa đạt.

Tỷ lệ phát hiện các vi phạm sau các cuộc kiểm tra còn thấp trong khi tình trạng gian lận thương mại trong hoạt động xuất nhập khẩu vẫn còn khá phổ biến. KTSTQ tại trụ sở cơ quan hải quan có tỷ lệ số cuộc kiểm tra cao, trung bình chiếm tỷ lệ 90% số cuộc KTSTQ, tuy nhiên hiệu quả chưa cao thể hiện qua tỷ lệ phát hiện vi phạm còn thấp  khoảng 40%, số thu chiếm tỷ lệ ít với khoảng 43% tổng số truy thu.

Kết quả KTSTQ trong trường hợp truy thu thuế và xử lý vi phạm với số tiền lớn làm ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, nhiều trường hợp phát sinh khiếu nại khiếu kiện. Khoảng 50% số vụ kiện hành chính liên quan đến quản lý nhà nước về hải quan là khiếu kiện từ các quyết định ấn định thuế sau thông quan, trong đó có nguyên nhân doanh nghiệp cho rằng đã thực hiện kê khai đầy đủ, minh bạch trong quá trình khai báo hải quan, đã được cơ quan hải quan kiểm tra trong quá trình làm thủ tục thông quan hàng hóa, nên việc doanh nghiệp vi phạm không phải là lỗi của doanh nghiệp…

Nguyên nhân của những hạn chế này, trước hết là do những bất cập của luật thực định. Do KTSTQ là lĩnh vực mới, nên quá trình phát triển pháp luật vẫn còn có một số vấn đề chưa được giải quyết thoả đáng. Một số quy định pháp luật về KTSTQ hiện hành chưa phù hợp với chuẩn mực quốc tế về KTSTQ như nội hàm giữa KTSTQ và kiểm toán hải quan; quy định về KTSTQ tại cơ quan hải quan chưa đảm bảo được bản chất của kiểm toán của KTSTQ là kiểm tra tổng thể quá trình giao dịch đi từ hệ thống sổ sách kế toán doanh nghiệp. Trong hệ thống văn bản pháp luật về KTSTQ còn thiếu vắng một số quy định thiết yếu cho việc thiết lập quan hệ KTSTQ giữa các chủ thể của quan hệ pháp luật về KTSTQ như quy định về nội dung kiểm tra, phạm vi kiểm tra; quy định về trách nhiệm của cán bộ công chức hải quan ở khâu thông quan đối với sai phạm phát hiện trong quá trình KTSTQ; phân biệt yếu tố lỗi cố ý và lỗi vô ý trong vi phạm hành chính về hải quan để xác định chế tài xử phạt; về các ưu đãi hải quan trong trường hợp người khai hải quan tuân thủ tốt pháp luật, quy định về KTSTQ đối với một số loại hình liên quan chính sách thương mại và số thuế khai báo…

Ngoài ra, quá trình tổ chức thực hiện pháp luật về KTSTQ còn một số hạn chế do quan niệm, nhận thức về KTSTQ còn chưa đầy đủ và hoàn thiện. Theo tinh thần cải cách hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ tình hình mới, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm là con đường tất yếu của hải quan hiện đại, pháp luật về KTSTQ là sự đảm bảo cho cải cách, hiện đại hóa khâu thông quan, nâng cao mức độ tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp trong hoạt động xuất nhập khẩu đối với hàng hóa. Tuy nhiên, trong thời gian đầu thực hiện, nhận thức về KTSTQ chưa được đầy đủ nên doanh nghiệp luôn có tâm lý hải quan kiểm tra là để tìm sai phạm. nên có tâm lý e ngại, sợ phiền hà, thậm chí là cố tình lảng tránh, đối phó với lực lượng KTSTQ, đặc biệt là những doanh nghiệp có dấu hiệu vi phạm gây khó khăn cho lực lượng hải quan. Về phía cơ quan hải quan, trong thời gian đầu chưa thể hiện sự quyết tâm chính trị trong toàn lực lượng để phát huy hiệu quả KTSTQ, có tư tưởng coi trọng kiểm tra trực tiếp tại cửa khẩu, ngại va chạm và e dè với những sai sót phát hiện ở khâu thông quan.

Mặt khác, KTSTQ là khâu nghiệp vụ khó, liên quan đến toàn bộ quy trình thủ tục hải quan và liên quan đến nhiều chính sách xuất nhập khẩu được quy định ở nhiều văn bản pháp luật, liên quan đến quản lý của nhiều cấp ngành, trong khi biên chế cho lực lượng KTSTQ tăng chưa nhiều và thiếu nhiều cán bộ có trình độ chuyên nghiệp, chuyên sâu trong các lĩnh vực kế toán, kiểm toán và các nghiệp vụ mang tính chất kỹ thuật như: kiểm tra xuất xứ hàng hóa, kiểm tra trị giá hải quan, kiểm tra việc áp mã hàng hóa, kỹ năng xử lý vi phạm, tham giatố tụng... Tại đề án “Tăng cường năng lực KTSTQ đến năm 2015 và tầm nhìn đến năm 2020” đã được Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt theo Quyết định số 1202/QĐ-BTC ngày 24/5/2013, lực lượng KTSTQ sẽ có biên chế tăng dần theo lộ trình hàng năm, đến năm 2015 đạt tối thiểu 10% biên chế của toàn Ngành, đến năm 2020 chiếm tỷ lệ khoảng 20% biên chế toàn Ngành. Tuy nhiên, đến cuối 2015 toàn lực lượng KTSTQ của Ngành Hải quan là 760 người, chiếm tỷ lệ 6,6%. Sự gia tăng về số lượng này chưa đáp ứng được yêu cầu triển khai hoạt động KTSTQ trong thời gian qua mà so với mục tiêu cải cách, hiện đại hóa cũng còn thiếu hụt nhiều.

Trong KTSTQ có nhiều hoạt động nghiệp vụ mang tính chất điều tra xác minh, thu thập thông tin tình báo, áp dụng đồng bộ các biện pháp kiểm toán, kế toán, thu thập chứng cứ trong và ngoài nước. Thời gian qua công tác phối kết hợp cung cấp thông tin đã được thực hiện trên các cơ sở pháp lý quốc gia, tuy nhiên chưa thực sự đem lại hiệu quả cao do việc thu thập thông tin từ nguồn bên ngoài như doanh nghiệp bảo hiểm, doanh nghiệp vận tải, cơ quan giám định, các doanh nghiệp có liên quan trong và ngoài nước còn nhiều hạn chế, đặc biệt là nguồn thông tin liên quan đến hàng hóa nhập khẩu để xác định trị giá, xuất xứ, chất lượng…Cơ sở dữ liệu thông tin phục vụ KTSTQ vẫn chưa được cập nhật đầy đủ các tiêu chí, chưa xây dựng được bộ tiêu chí quản lý rủi ro đối với từng loại hình, mặt hàng để phục vụ KTSTQ, chưa xây dựng được cơ chế mua tin và tính pháp lý của nguồn dữ liệu thu thập được…

2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về KTSTQ

Chiến lược phát triển Hải quan đến năm 2020 đã xác định mục tiêu chủ yếu của hoạt động KTSTQ là: Đến năm 2020, hoạt động KTSTQ đạt trình độ chuyên nghiệp, chuyên sâu, hiệu quả dựa trên phương pháp quản lý rủi ro với quy trình nghiệp vụ được chuẩn hoá trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin kết hợp với các biện pháp chế tài, xử lý nghiêm minh, KTSTQ thay thế dần kiểm tra trong thông quan. Hoạt động kiểm tra của Hải quan chủ yếu là KTSTQ; tỷ lệ kiểm tra thực tế hàng hoá đến 2015 là dưới 10% và đến 2020 phấn đấu đạt dưới 7%⁽²⁾, tức là có trên 90% hàng hoá xuất nhập khẩu chưa được kiểm tra khi làm thủ tục thông quan, đến năm 2020 việc kiểm tra hải quan sẽ căn bản là KTSTQ. Hoạt động KTSTQ được Chính phủ xác định là một trong những giải pháp để cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia bằng việc chuyển thời điểm kiểm tra chuyên ngành, kiểm tra chất lượng hàng hóa, hiệu suất năng lượng, an toàn thực phẩm trong giai đoạn thông quan sang kiểm tra sau khi hàng hóa đã được thông quan...⁽³⁾. Hoàn thiện pháp luật về KTSTQ được xác định với các nội dung: có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về KTSTQ hoàn chỉnh với quy trình nghiệp vụ được chuẩn hóa trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại kết hợp với các biện pháp chế tài, xử lý nghiêm minh, đáp ứng yêu cầu quản lý và yêu cầu cải cách, phát triển, hiện đại hóa hải quan⁽⁴⁾.

Trên cơ sở định hướng của Hải quan Việt Nam về KTSTQ và thực trạng pháp luật về KTSTQ trong thời gian qua, một số giải pháp cơ bản để hoàn thiện pháp luật về KTSTQ ở Việt Nam được xác định là:

Thứ nhất, giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về KTSTQ đảm bảo sự phù hợp, đồng bộ với chuẩn mực pháp lý quốc tế và sự thống nhất với các văn bản pháp luật quốc gia. Cụ thể:

- Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật để làm rõ khái niệm, bản chất của KTSTQ phù hợp với định nghĩa về kiểm toán hải quan trong chuẩn mực của WCO tại Công ước Kyoto. Việc sửa đổi, bổ sung khái niệm KTSTQ thành kiểm toán hải quan tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan hải quan xác định các phương pháp và nguyên tắc tiến hành KTSTQ dựa trên phương pháp và nguyên tắc kiểm toán nói chung theo quy định của Ủy ban thông lệ kiểm toán quốc tế IAPC⁽⁵⁾ như: Nguyên tắc chính trực, khách quan và độc lập; nguyên tắc bí mật; nguyên tắc đảm bảo kỹ năng và khả năng; dẫn chứng bằng tài liệu; kiểm tra khảo sát hệ thống kiểm soát nội bộ; thu thập và xét đoán bằng chứng kiểm toán; báo cáo kiểm toán...

- Sửa đổi, bổ sung quy định về KTSTQ tại cơ quan hải quan với đối tượng kiểm tra gồm cả sổ sách kế toán của doanh nghiệp để có thể xác định tính chân thực của quá trình giao dịch  và phản ánh đúng bản chất của kiểm toán hải quan.

- Sửa đổi bổ sung quy định tại Luật quản lý thuế để phù hợp với Luật Hải quan về thẩm quyền ban hành quyết định kiểm tra thuế tại trụ sở cơ quan quản lý thuế và trình tự thủ tục tương ứng; sửa đổi thẩm quyền ban hành quyết định và thời hạn kiểm tra đối với trường hợp kiểm tra thuế tại trụ sở người nộp thuế

- Xây dựng và bổ sung các quy định pháp luật về chuẩn mực KTSTQ để hạn chế những khoảng trống pháp lý trong điều chỉnh quan hệ pháp luật về KTSTQ như: bổ sung điều khoản xác định nội dung, phạm vi, đối tượng KTSTQ; xây dựng chuẩn mực quy định về trách nhiệm của công chức hải quan ở khâu thông quan; chuẩn mực về tiêu chuẩn công chức KTSTQ; xác định yếu tố lỗi cố ý và lỗi vô ý của doanh nghiệp xuất nhập khẩu trong quá trình tiến hành thủ tục hải quan phát hiện ở khâu sau thông quan; bổ sung chuẩn mực về KTSTQ đối với một số nội dung liên quan số thuế phải nộp như trị giá hải quan, mã số, thuế suất, xuất xứ, gia công, sản xuất xuất khẩu, nhập đầu tư...; bổ sung quy định về ưu đãi hải quan khi người khai hải quan đáp ứng tiêu chí tuân thủ pháp luật; bổ sung chuẩn mực KTSTQ trong thực hiện cơ chế một cửa quốc gia và một sửa ASEAN về trình tự thủ tục và kỹ thuật ứng dụng hệ thống thông tin, quản lý rủi ro...

Thứ hai, giải pháp triển khai, thi hành pháp luật về KTSTQ bằng việc đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra sau thông quan, nâng cao nhận thức về hoạt động KTSTQ của cơ quan hải quan. Đối với cộng đồng doanh nghiệp: Tăng cường các hình thức tuyên truyền trực tiếp, tham vấn, đối thoại doanh nghiệp hoặc gián tiếp qua phương tiện thông tin đại chúng để doanh nghiệp hiểu được lợi ích khi áp dụng KTSTQ, nhận thức đầy đủ hoạt động KTSTQ của ngành Hải quan sẽ tạo thông thoáng tối đa cho hoạt động xuất nhập khẩu, giảm thiểu thời gian và chi phí đi lại cho các doanh nghiệp nhưng vẫn đảm bảo quản lý hải quan chặt chẽ theo đúng quy định của pháp luật. Từ đó xây dựng được mối quan hệ cộng đồng trách nhiệm, khuyến khích doanh nghiệp tuân thủ pháp luật hải quan, pháp luật thuế và pháp luật liên quan đến quản lý xuất nhập khẩu. Đối với ngành Hải quan: Xây dựng quyết tâm chính trị của lãnh đạo Hải quan các cấp và toàn ngành Hải quan đảm bảo nhận thức đúng về KTSTQ và xu thế của KTSTQ trong cải cách hiện đại hóa hải quan, từ đó có quyết tâm đẩy mạnh hoạt động KTSTQ, đảm bảo sự triển khai đồng bộ, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về hải quan đối với hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa.

Cùng với hoạt động tuyên truyền phổ biến pháp luật, cần nâng cao chấtlượng nguồn nhân lực KTSTQ theo hướng tinh gọn, chuyên nghiệp, chuyên sâu, đảm bảo liêm chính hải quan và đạo đức nghề nghiệp; tăng cường công tác phối hợp, trao đổi thông tin phục vụ KTSTQ, đặc biệt với các cơ quan quản lý nhà nước khác như cơ quan thuế, kiểm toán nhà nước, thanh tra Chính phủ... vừa tránh việc kiểm tra chồng chéo, trùng lắp; phối hợp kiểm toán nhà nước xây dựng bộ chuẩn mực kiểm toán hải quan để giúp công chức hải quan có định hướng, phương pháp cụ thể, rõ ràng trong thực hiện KTSTQ và xử lý kết quả KTSTQ; tăng cường hợp tác quốc tế giữa hải quan Việt Nam với WCO, Hải quan ASEAN, hải quan các nước trong khu vực và thế giới để học tập kinh nghiệm, tranh thủ sự trợ giúp kỹ thuật, xây dựng hệ thống thông tin phục vụ KTSTQ...

_________________

(1) Trần Vũ Minh (2008), Mô hình KTSTQ ở một số nước trên thế giới và khả năng áp dụng cho Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Hà Nội

(2) Quyết định 448/QĐ-TTg ngày 25/3/2011 của Thủ thướng Chính phủ về việc phê duyệt chiến lược phát triển của Hải quan đến năm 2020

(3) Nghị quyết 19-2016/NQ-CP ngày 28/4/2016 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia hai năm 2016-2017, định hướng đến năm 2020.

(4) Quyết định 1202/QĐ-BTC ngày 24/5/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt Đề án “Tăng cường năng lực KTSTQ đến năm 2015 và tầm nhìn đến 2020”

(5) Trần Vũ Minh (2008), Mô hình KTSTQ ở một số nước trên thế giới và khả năng áp dụng cho Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Hà Nội, trang 59- 62

ThS Đào Thị Hoa Sen

Cục Hải quan tỉnh Quảng Trị