1. Về cách tiếp cận dựa trên quyền con người

Tiếp cận dựa trên quyền con người là phương pháp tiếp cận lấy các tiêu chuẩn về quyền con người làm cơ sở để xác định kết quả mong đợi và lấy các nguyên tắc về quyền con người làm điều kiện, khuôn khổ cho quá trình đạt được kết quả đó (1).

Sử dụng các tiêu chuẩn và nguyên tắc về quyền con người làm cơ sở và mục tiêu cho hoạt động là đích mà cách tiếp cận dựa trên quyền con người hướng tới. Khác với cách tiếp cận khác, tiếp cận dựa trên quyền con người không chỉ quan tâm tới việc đạt được mục tiêu mà còn quan tâm thích đáng tới quy trình, cách thức được lựa chọn để đạt được những mục tiêu đó với mục đích hỗ trợ người dân tham gia tích cực vào phát triển, chứ không phải chỉ là người hưởng lợi thụ động từ các chính sách của nhà nước. Tiếp cận dựa trên quyền con người có nội dung cơ bản sau:

Sử dụng những tiêu chuẩn và nguyên tắc cơ bản về quyền con người làm tiêu chí hướng dẫn quá trình hoạch định và thực thi chính sách cũng như các chương trình và dự án phát triển. Bởi lẽ, các tiêu chuẩn và nguyên tắc về quyền con người phản ánh những giá trị chung nhất được thừa nhận trong các điều ước quốc tế cơ bản về quyền con người. Do đó, các tiêu chuẩn và nguyên tắc về quyền con người sẽ là cơ sở pháp lý cho việc xây dựng các mục tiêu phát triển, cũng như cho hoạt động để đạt được các mục tiêu đó.

Làm rõ mối quan hệ tương ứng giữa chủ thể của quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền. Về nguyên tắc, nhà nước có nghĩa vụ chính trong việc đảm bảo quyền con người cho tất cả mọi người. Tuy nhiên trên thực tế, vì nhiều lý do khác nhau, vẫn có những quyền của cá nhân hay nhóm xã hội nào đó chưa thể được thực hiện. Do đó, tiếp cận dựa trên quyền nhấn mạnh đến việc xác định các quan hệ quyền và trách nhiệm giữa các chủ thể, xác định vai trò của  các cá nhân, nhóm xã hội trong việc đòi hỏi được đáp ứng các quyền của họ; đồng thời nhấn mạnh vai trò của bên có trách nhiệm trong việc thực hiện các quyền của cá nhân, nhóm xã hội một cách công khai, minh bạch mà không có sự  phân biệt đối xử...

Phân tích và đánh giá năng lực của chủ thể quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền. Đối với chủ thể quyền, các năng lực quan trọng nhất gồm: năng lực nhận thức, năng lực hành vi và năng lực về vị thế xã hội, nếu thiếu một trong các năng lực trên sẽ là trở ngại để họ thực hiện các quyền của mình. Đối với chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền, các năng lực quan trọng nhất gồm: năng lực nhận thức, năng lực tổ chức, năng lực con người (lãnh đạo, quản lý, công chức, nhân viên), năng lực về tài chính... Phân tích, đánh giá năng lực của các chủ thể là khâu quan trọng then chốt để xác định năng lực nào mà chủ thể quyền đang thiếu hụt; năng lực nào mà chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền đang thiếu hụt, từ đó xây dựng các chiến lược hành động cụ thể, đề xuất các biện pháp sửa đổi, bổ sung hoàn thiện sự thiếu hụt đó để hỗ trợ họ hoàn thành tốt quyền và nghĩa vụ của mình.

Chú ý quan tâm đến nhóm dễ bị tổn thương, đặc biệt nhóm người bị thiệt thòi nhất và bị loại ra khỏi quá trình phát triển. Mục tiêu của phương pháp tiếp cận dựa trên quyền là bảo đảm các quyền nhiều hơn cho mọi người. Đó cũng là yêu cầu của tiến bộ và công bằng xã hội. Vì vậy, lẽ tự nhiên nó phải hướng đến nhóm người dễ bị tổn thương và bị thiệt thòi nhiều nhất trong đời sống xã hội, như người nghèo, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người nhiễm HIV/AIDS,... Do vậy, trách nhiệm của các nhà hoạch định chính sách phải “làm hết sức mình để đảm bảo các quyền về kinh tế, xã hội, văn hóa cho những người bị thiệt thòi nhất và đảm bảo sự tham gia của họ trong quá trình ra quyết định"(2).

2. Tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạch định và thực thi  chính sách ở Việt Nam

Trong sự nghiệp đổi mới, Đảng và Nhà nước ta ngày càng nhận thức rõ hơn sự phát triển của kinh tế thị trường và xây dựng nhà nước pháp quyền phải gắn liền với đảm bảo toàn diện các quyền con người. Là thành viên Liên hợp quốc, Việt Nam đã gia nhập hầu hết các Công ước quốc tế quan trọng nhất về quyền con người(*), đồng thời nội luật hóa các điều khoản của công ước vào hệ thống pháp luật quốc gia. Các nguyên tắc về bình đẳng, không phân biệt đối xử, sự tham gia và tính trách nhiệm đã đóng vai trò xuyên suốt trong nhiều văn bản luật pháp và chính sách của Nhà nước ta. Điều 5 Hiến pháp 1992 quy định: "... Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc; nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc". Trong Chiến lược quốc gia phòng, chống HIV/AIDS ở Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn 2020 của Chính phủ đã quy định: “Bảo đảm các quy định pháp luật hiện hành có liên quan đến lây nhiễm HIV/AIDS cần được xem xét trên quan điểm chống kỳ thị, phân biệt đối xử, tạo lập sự bình đẳng cho những người có nguy cơ bị lây nhiễm HIV và những người nhiễm HIV/AIDS”... Đặc biệt, những sửa đổi, bổ sung gần đây trong Bộ luật Hình sự, Bộ luật Lao động hay Luật Xử phạt các vi phạm hành chính của Việt Nam... cũng đã thể hiện quan điểm nêu trên.

Tiếp cận dựa trên quyền con người ở Việt Nam không chỉ được áp dụng trong việc nội luật hóa các điều khoản của Công ước quốc tế về quyền con người vào việc hoạch định chính sách và ban hành các văn bản pháp luật, mà còn được áp dụng trong quá trình thực thi và giám sát luật pháp, chính sách. Việc tổ chức nhiều hoạt động tuyên truyền, giáo dục về quyền con người dưới nhiều hình thức khác nhau đã góp phần nâng cao nhận thức về nhân quyền và ý thức trách nhiệm bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người cho cán bộ công chức, các cấp ủy đảng, chính quyền, tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Không những thế, tiếp cận dựa trên quyền đã được sử dụng trong phân tích về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, phân tích chính sách phòng, chống HIV/AIDS và trong xây dựng Báo cáo phân tích tình hình trẻ em Việt Nam 2010... Những hoạt động đa dạng nêu trên đã góp phần tích cực vào nâng cao nhận thức của nhiều tầng lớp xã hội, của đội ngũ lãnh đạo, quản lý các cấp, ngành từ Trung ương đến địa phương về các tiêu chuẩn và nguyên tắc của quyền con người trong luật pháp quốc tế, trong luật pháp và chính sách của Việt Nam, là điều kiện thuận lợi để sử dụng cách tiếp cận dựa trên quyền trong hoạch định và thực thi luật pháp, chính sách.

Tiếp cận dựa trên quyền con người coi trọng hiệu lực của các thiết chế có nghĩa vụ tôn trọng, thực hiện và bảo vệ quyền con người. Do vậy, cùng với việc tuyên truyền, giáo dục về quyền con người, Việt Nam có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng và kiện toàn các thiết chế nhằm hiện thực hóa các quyền cơ bản, bao gồm cả quyền của các nhóm yếu thế, dễ bị tổn thương như thực hiện đổi mới hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp...

Đối với hoạt động của Quốc hội: Cho đến nay, vấn đề quyền con người đã thâm nhập sâu vào hoạt động đổi mới của Quốc hội Việt Nam, như: kiện toàn các Ủy ban và Thường trực các Ủy ban của Quốc hội; kiện toàn Hội đồng dân tộc; tăng cường tiếp xúc cử tri của các đại biểu Quốc hội; xem xét định kỳ báo cáo của Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát việc thực hiện các dự án lớn về phát triển kinh tế - xã hội; giám sát một số vụ việc quan trọng liên quan đến khiếu kiện về đất đai, môi trường, các thủ tục tố tụng; thảo luận và thông qua các dự án luật, pháp lệnh; chất vấn các thành viên Chính phủ; lấy ý kiến của người dân đối với các dự luật và chính sách của Nhà nước... Những hoạt động này không những thu hút sự quan tâm của cử tri cả nước, mà còn bảo đảm hoạt động đúng đắn của các cơ quan nhà nước, hạn chế sự lạm quyền, phát hiện những khiếm khuyết của hệ thống luật pháp, chính sách, những vụ việc vi phạm các quyền của người dân. Một số dự án luật do Quốc hội thông qua gần đây liên quan đến quyền khiếu nại, tố cáo; quyền của phụ nữ trước và sau khi sinh; bãi bỏ quy định về việc đưa người làm nghề mại dâm vào các trung tâm quản chế hành chính, bãi bỏ một số điều khoản của Bộ luật Hình sự (1999) về án tử hình, đã cho thấy các tiêu chuẩn và nguyên tắc về quyền con người tiếp tục được nhận thức và quán triệt trong các hoạt động của Quốc hội Việt Nam.

Đối với hoạt động của Chính phủ: Theo quy định của Điều 112 Hiến pháp năm 1992, Chính phủ nước Cộng hòa XHCN Việt Nam có nhiệm vụ: Bảo đảm thi hành Hiến pháp và luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình; thực hiện chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo. Chính phủ có địa vị pháp lý rất quan trọng trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Hoạt động của Chính phủ, cũng như hoạt động của chính quyền các cấp có ảnh hưởng trực tiếp và thường xuyên tới đời sống mọi mặt của người dân. Do vậy, Chính phủ là chủ thể có nghĩa vụ quan trọng đặc biệt trong bảo vệ các quyền con người.

Đánh giá khái quát từ góc độ tiếp cận dựa trên quyền có thể nhận thấy, nhiều tiêu chuẩn và nguyên tắc của quyền con người đã được sử dụng trong xây dựng mục tiêu cũng như triển khai biện pháp thực hiện các Chương trình phát triển của Chính phủ như: định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ 2011 đến năm 2020, Nghị  quyết 80 của Chính phủ (2011) đã áp dụng các chính sách: Hỗ trợ đào tạo nghề cho lao động nông thôn, nhất là lao động nghèo; miễn, giảm học phí, hỗ trợ học bổng, trợ cấp xã hội và hỗ trợ chi phí học tập đối với học sinh nghèo ở các cấp học; cấp thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo, hỗ trợ mức bảo hiểm y tế đối với người thuộc hộ cận nghèo; tăng cường đầu tư để đạt chuẩn cơ sở bệnh viện, trạm y tế ở các huyện nghèo, xã nghèo; hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo khu vực nông thôn, miền núi; ưu tiên hộ nghèo có người cao tuổi, người khuyết tật... Những chính sách trên đã tạo môi trường pháp lý và thuận lợi cho chủ thể quyền và chủ thể có nghĩa vụ nâng cao nhận thức, phát triển năng lực tổ chức, quản lý, thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ của mình.

Đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp: Việc đẩy mạnh Chiến lược cải cách tư pháp trong những năm qua đã góp phần tích cực vào sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật hình sự và dân sự theo hướng cập nhật với các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế. Hình phạt tử hình và hình phạt tù đang trong xu hướng giảm, tăng hình phạt tiền và hình thức cải tạo không giam giữ. Những hình thức tạm giam được xem xét theo hướng: Xác định rõ căn cứ, hạn chế tạm giam với một số đối tượng, thu hẹp đối tượng có thẩm quyền quyết định trung gian. Đặc biệt, liên quan đến yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tư pháp trong bảo vệ công lý và quyền con người, Nhà nước Việt Nam đã đặt trọng tâm vào cải cách tổ chức và hoạt động xét xử của tòa án, tôn trọng và tuân thủ nghiêm nguyên tắc tranh tụng tại tòa, xem đây là khâu đột phá của hoạt động tư pháp hiện nay và những năm tiếp theo. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, hoạt động của các cơ quan tư pháp Việt Nam còn không ít bất cập ở tất cả các khâu: điều tra, truy tố, giam giữ, xét xử, thi hành án. Nhiều vụ án xét xử thiếu khách quan, chính xác; án tồn đọng, án bị hủy, bị sửa còn nhiều... Do vậy, cải cách tư pháp là yêu cầu cấp thiết hiện nay nhằm đấu tranh có hiệu quả với mọi loại tội phạm, với mọi hành vi vi phạm pháp luật trong xã hội, trong các cơ quan nhà nước, hạn chế tối đa sự lạm quyền, quan liêu, tham nhũng, nâng cao ý thức và niềm tin của mỗi người dân vào công lý và các quyền cơ bản của con người.

Các tổ chức xã hội: Hiện nay, có các tổ chức xã hội đang hoạt động như: Hội Liên hiệp Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Liên đoàn Lao động, Liên đoàn luật sư, Hội Luật gia, Hội Bảo trợ trẻ em tàn tật, Hội Bảo trợ nạn nhân chất độc da cam... Các tổ chức này có nghĩa vụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các thành viên của họ. Vai trò của các tổ chức xã hội đã được thể hiện trên nhiều lĩnh vực: xóa đói, giảm nghèo; đáp ứng nhu cầu xã hội; thúc đẩy bình đẳng giới; phản biện luật pháp, chính sách; trợ giúp pháp lý; duy trì sự phát triển bền vững; thúc đẩy khoan dung, dân chủ, phi bạo lực... Đặc biệt, một số tổ chức như Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam, các tổ chức của người nhiễm HIV/AIDS đã chú ý nâng cao nhận thức về quyền con người thông qua nghiên cứu, hội thảo, tuyên truyền luật quốc tế và luật của Việt Nam về nhân quyền. Nhiều hoạt động đã gắn liền với vận động chính sách, đấu tranh chống sự kỳ thị và phân biệt đối xử với nhóm xã hội dễ bị tổn thương, tạo điều kiện cho các thành viên liên kết, bày tỏ chính kiến, phát triển các kỹ năng... Điều đó thể hiện mong muốn đưa các quyền con người vào luật pháp, chính sách, vào hoạt động của các cơ quan nhà nước, trường học, doanh nghiệp, cộng đồng và các gia đình. Từ góc độ tiếp cận dựa trên quyền con người, những hoạt động nêu trên của các tổ chức xã hội cần được khuyến khích, tạo điều kiện và quan tâm phát triển năng lực chuyên môn, nguồn lực và vị thế pháp lý của họ, giúp họ thực hiện tốt nghĩa vụ bảo vệ quyền con người của các thành viên.

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền trong hoạch định, thực thi luật pháp, chính sách ở Việt Nam còn gặp một số hạn chế và trở ngại. Đó là:

- Hạn chế về nhận thức: Dễ nhận thấy rằng, nhận thức của nhiều cơ quan đảng, nhà nước, của các tổ chức kinh tế, xã hội, của đội ngũ cán bộ công chức về phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người còn hạn chế cả về kiến thức lẫn kỹ năng phân tích và vận dụng. Lý do cơ bản vì đây là một khái niệm mới, chưa được quan tâm nghiên cứu và phổ biến rộng rãi ở Việt Nam. Trong hệ thống trường đảng, một số trường đại học, học viện vì những lý do khác nhau nên phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người chưa có vị trí chính thức trong các chương trình giảng dạy, tập huấn về quyền con người. Hơn nữa, các nguyên tắc và tiêu chuẩn về quyền con người làm nền tảng cho khái niệm này cũng chưa được làm rõ trong các khóa đào tạo, giảng dạy về quyền con người.

-  Sự tồn tại của cơ chế cũ và những hệ quả của nó: Một trong những hệ quả không mong đợi của phương pháp tiếp cận dựa trên nhu cầu trong quá trình thực thi luật pháp, chính sách ở Việt Nam nhiều năm trước đây đã làm phát sinh và duy trì cơ chế xin - cho trong nhiều lĩnh vực. Người dân thì trông chờ, ỷ lại vào Đảng, Nhà nước. Một bộ phận cán bộ, công chức thì lạm quyền, vô cảm, thiếu trách nhiệm trong thực thi công vụ. Cơ chế cấp phát kinh phí, phân bổ ngân sách, phê duyệt các chương trình, dự án có nhiều tiêu cực, dẫn đến tình trạng lợi dụng kẽ hở của luật pháp để sách nhiễu, tham nhũng, lãng phí. Tình trạng đó không những làm thất thoát một nguồn lực lớn có thể phục vụ đa số người dân, mà có thể làm chệch hướng chính sách, suy giảm niềm tin của người dân vào những giá trị của nhân quyền. Việc thay đổi một quan niệm hay một phương pháp sẽ phải đối diện với nhiều thách thức, trở ngại. Hơn nữa, phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người sẽ đem lại những thay đổi trong cách thức xây dựng và thực thi luật pháp, chính sách theo hướng minh bạch, rõ ràng, coi trọng trách nhiệm giải trình nên rất có thể gặp nhiều lực cản từ các nhóm lợi ích cục bộ nảy sinh trong cơ chế xin - cho.

- Thiếu sự chuẩn bị của đội ngũ cán bộ công chức: Cơ chế, chính sách hiện nay ở Việt Nam chưa khuyến khích và tạo điều kiện để đội ngũ cán bộ, công chức sẵn sàng cho việc sử dụng những biện pháp quản lý hiện đại, dân chủ, công khai và minh bạch. Tâm lý tiểu nông, gia trưởng, chế độ trách nhiệm không rõ ràng, không tích cực nhưng vẫn có việc làm, thu nhập ổn định... khiến cho đội ngũ cán bộ, công chức ngại thay đổi. Việc thể chế hóa các quyền của người dân đảm bảo cho họ được đưa ra yêu cầu, đòi hỏi và là người giám sát quá trình thực thi luật pháp, chính sách; giám sát đội ngũ cán bộ công chức thực sự là một khó khăn lớn đối với tâm lý, ý thức và hành vi của những cán bộ, công chức đó. Có thể nói, đây vừa là vật cản, vừa là đối tượng cần hướng đến của phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người. Khắc phục những khó khăn nêu trên cần phải sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp sáng tạo, phù hợp với hoàn cảnh thực tế.

3. Một số giải pháp để áp dụng có hiệu quả phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong thực thi công vụ

Một là, đội ngũ cán bộ công chức phải tự đổi mới mạnh mẽ cách thức thực thi công vụ trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân phù hợp với Hiến pháp và luật. Khắc phục tình trạng thiếu hiểu biết các tiêu chuẩn và nguyên tắc về quyền con người trong luật pháp quốc tế và luật pháp quốc gia, thông qua các khóa tập huấn, đào tạo hoặc tự nghiên cứu, tìm hiểu. Các tiêu chuẩn và nguyên tắc này không chỉ định hướng cho quá trình xây dựng, thực thi luật pháp và chính sách, mà còn có giá trị pháp lý và đạo đức trong mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, của đội ngũ cán bộ công chức.

Hai là, cần xem xét cụ thể các quyền của người dân như: quyền được khiếu nại, tố cáo; quyền được tiếp cận giáo dục, y tế; quyền được khai sinh; quyền có mức sống thỏa đáng; quyền không bị phân biệt đối xử,... đã thâm nhập vào hoạt động của cơ quan và của cán bộ công chức chưa? các quyền đó đã được đáp ứng như thế nào? loại năng lực nào cần được nâng cao để cơ quan và cán bộ, công chức hoàn thành bổn phận của họ với tư cách là người có nghĩa vụ bảo đảm các quyền con người.

Ba là, thường xuyên đánh giá sự tác động của luật pháp, chính sách đối với sự hưởng thụ các quyền của người dân. Phát hiện những mâu thuẫn, bất cập để đề xuất sửa đổi luật pháp, chính sách. Sẵn sàng ủng hộ những báo cáo, đánh giá có sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người.

Bốn là, xây dựng ý thức trách nhiệm, sự hiểu biết, tác phong làm việc mang tính hợp tác với người dân và các tổ chức xã hội, nghề nghiệp..., có kế hoạch phát triển các năng lực chủ yếu để đáp ứng các quyền của người dân phù hợp với Hiến pháp và luật, phù hợp với yêu cầu xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.

___________________

 

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 2-2013

(1) Xem: http://www.un.org.vn.

(2) Viện Nghiên cứu quyền con người, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh: Tài liệu tham khảo Luật Quốc tế về quyền con người, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2005, tr.376.

 

TS Nguyễn Duy Sơn

ThS Trần Thị Hòe

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

 

Các bài viết khác Những sáng tạo của Hồ Chí Minh trong việc thành lập Đảng Cộng sản Việt Nam Phát huy chủ nghĩa yêu nước Hồ Chí Minh trong hội nhập và phát triển bền vững Một số vấn đề lí luận về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Từ luận điểm của C.Mác đến nhận thức về công tác tôn giáo ở nước ta hiện nay Quan điểm, nhận thức về tiền lương và chính sách tiền lương Bản lĩnh và trách nhiệm chính trị của Đảng Cộng sản cầm quyền trong tự phê bình, phê bình và sửa chữa khuyết điểm Những nhân tố cơ bản bảo đảm ổn định và phát triển hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay Quan hệ giữa truyền thống và hiện đại trong triết lý phát triển Hồ Chí Minh Về nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật Khẳng định và bổ sung vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam