1. Sự phát triển nhận thức của Đảng về nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật           

Tại Đại hội III (1960), Đảng đã thẳng thắn chỉ ra tình trạng: “... có những cấp ủy đảng bao biện làm thay, can thiệp vụn vặt vào công việc của cơ quan nhà nước. Có những cấp ủy và cán bộ, đảng viên coi thường chính quyền nhà nước, không nghiêm chỉnh chấp hành chỉ thị, nghị quyết của cơ quan chính quyền cấp trên”(1). Điều lệ Đảng thông qua tại Đại hội III quy định: “Đối với đảng viên vi phạm pháp luật của Nhà nước cần phải truy tố trước tòa án thì tổ chức đảng có thẩm quyền sẽ thi hành kỷ luật đảng và tội trạng của họ sẽ do các cơ quan hành chính hoặc tư pháp xét xử về mặt chính quyền”(2).           

Đại hội IV (1976) của Đảng yêu cầu: “Đảng viên và tổ chức đảng phải là người gương mẫu nhất trong việc chấp hành mọi quyết định của Nhà nước”(3). Đảng “bắt buộc các tổ chức đảng và đảng viên tôn trọng quyền hạn, trách nhiệm và các chế độ của cơ quan nhà nước, nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật và các quyết định của Nhà nước, coi đó là kỷ luật của Đảng”(4).        

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 quy định: “Các tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp”. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) tiếp tục khẳng định: “Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”.    

Từ Đại hội VII (1991) đến Đại hội IX (2001), Điều lệ Đảng đều thể hiện quan điểm Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, nhưng chưa khẳng định đó là một nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Đảng.     

Đến Đại hội X (2006), nhận thức của Đảng về vấn đề Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật có bước phát triển mới.

Từ thực tiễn xây dựng Ðảng trong những năm đổi mới, Đảng rút ra bài học kinh nghiệm: “Phải xây dựng hệ thống các quy chế về sự lãnh đạo của Ðảng ở các ngành, các cấp. Ðảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, không làm thay công việc của các tổ chức khác trong hệ thống chính trị”(5). Đặc biệt, Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam do Đại hội X thông qua lần đầu tiên xác định: “Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”(6) là một trong các nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Đảng.  

Như vậy, Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật là một quan điểm lớn, nhất quán của Đảng, đã được nêu lên và thực hiện, đến Đại hội X được phát triển thành một nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Đảng. Đại hội XI của Đảng (2011) tiếp tục xác định Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật là một trong 5 nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Đảng.    

2. Sự cần thiết của nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật

Có thể thấy sự cần thiết của nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật xuất phát từ những cơ sở lý luận và thực tiễn chủ yếu sau:       

-  Xuất phát từ vị trí, vai trò của Đảng, Nhà n­ước; bản chất của Hiến pháp và pháp luật trong điều kiện Đảng cầm quyền. Khi trở thành đảng cầm quyền, Đảng là lực lượng lãnh đạo xã hội thông qua việc đề ra đường lối, chủ trương, chính sách; Nhà nước tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thông qua chức năng quản lý; Hiến pháp và pháp luật chính là đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng được thể chế hóa. Nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật xác định cán bộ, đảng viên thực hiện đúng Hiến pháp và pháp luật chính là đã thực hiện sự lãnh đạo của Đảng. Đảng ta khẳng định: “Trong điều kiện Đảng cầm quyền, lãnh đạo quản lý kinh tế và tổ chức đời sống, đường lối, chính sách và các nghị quyết của Đảng được biến thành kế hoạch nhà nước, thành pháp luật, mệnh lệnh, quy chế của Nhà nước. Vì thế, chấp hành kế hoạch, pháp luật, mệnh lệnh, quy chế của Nhà nước cũng chính là chấp hành đường lối và các nghị quyết của Đảng”(7).

-  Xuất phát từ yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, xây dựng đất nước phát triển theo định hướng XHCN. Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật. Đảng lãnh đạo xây dựng Hiến pháp và pháp luật, nhưng khi đã có Hiến pháp và pháp luật thì Đảng chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp và pháp luật bình đẳng như mọi chủ thể chính trị khác. Việc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật là phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Việc thực hiện nghiêm túc nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật sẽ nâng cao tính độc lập, chủ động phát huy vai trò quản lý xã hội của Nhà nước, tăng cường pháp chế XHCN, nâng cao tính nghiêm minh của Hiến pháp và pháp luật, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. 

- Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật xuất phát từ yêu cầu không ngừng đổi mới và nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng, xây dựng Đảng ngày càng trong sạch. Việc thực hiện nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật vừa tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của Đảng, vừa đặt ra những yêu cầu cao hơn đối với Đảng. Một mặt, bằng các quy định của pháp luật ở những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, công nhận vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội; công nhận hoạt động hợp pháp của các tổ chức đảng và đội ngũ đảng viên. Từ sự thể chế hóa này, hoạt động của các tổ chức đảng được pháp luật bảo vệ, giúp Đảng giữ vững vị trí cầm quyền, đưa đất nước phát triển theo con đường XHCN. Mặt khác, đảng cầm quyền, nhất là đảng duy nhất cầm quyền, với việc thực hiện nghiêm túc nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật sẽ khắc phục các hiện tượng lệch lạc, tiêu cực trong hoạt động lãnh đạo của các tổ chức đảng, như: bao biện, làm thay, tùy tiện, chủ quan, giúp nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng.   

Thực tế cho thấy, nếu tổ chức đảng sa vào chủ quan, duy ý chí, không tuân thủ luật pháp thì vai trò và hiệu quả lãnh đạo của Đảng sẽ bị hạn chế, thậm chí phạm sai lầm nghiêm trọng. Thời gian qua, tuy Đảng ta đã có nhiều nỗ lực thực hiện nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, song vẫn còn một bộ phận cán bộ, đảng viên chưa thực hiện đúng Hiến pháp và pháp luật, vẫn còn tình trạng tổ chức đảng và cán bộ đảng viên làm thay, lấn sân chức năng tổ chức của nhà nước, có những hoạt động không phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, gây bất bình trong dư luận.  

Thực tiễn trên thế giới hiện nay cho thấy, các chính đảng cầm quyền đều phải tuân thủ hiến pháp và pháp luật của quốc gia. Một trong các nguyên nhân làm cho một số đảng cộng sản cầm quyền bị thất bại, sụp đổ chính là do đã mắc bệnh “kiêu ngạo cộng sản”, coi thường hiến pháp và pháp luật, nên dần bị thoái hoá, biến chất, mất vai trò lãnh đạo.           

Từ lý luận và thực tế cho thấy, Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật không phải là hạ thấp vai trò lãnh đạo của Đảng mà là một yêu cầu khách quan, vừa đáp ứng yêu cầu đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, vừa giúp xây dựng Đảng vững mạnh, thật sự xứng đáng là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội.   

3. Nội dung nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật      

Từ thực tiễn cho thấy nội dung của nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật bao gồm những yêu cầu chủ yếu sau:    

-  Vị trí, vai trò của Đảng được chế định trong Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, hệ thống chính trị và xã hội. Với tư cách là Đảng duy nhất cầm quyền, sự lãnh đạo của Đảng được chế định trong Hiến pháp và pháp luật thể hiện tính hợp hiến, hợp pháp vị trí, vai trò cầm quyền của Đảng. Vai trò lãnh đạo Nhà nước, xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam là do lịch sử và nhân dân giao phó.      

- Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng phải được thể chế hoá thành Hiến pháp và pháp luật thông qua trình tự lập hiến, lập pháp, qua đó mà thực hiện sự lãnh đạo của Đảng đối với xã hội. Là đảng cầm quyền, Đảng phải đề ra đường lối, chủ trương, chính sách để lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội thông qua các nghị quyết, chỉ thị. Đường lối, chủ trương của Đảng là những quyết định của Đảng, không phải là quyết định hành chính đối với Nhà nước và xã hội. Về nguyên tắc, nếu công dân không là đảng viên không có trách nhiệm buộc phải thực hiện các nghị quyết, chỉ thị của Đảng. Do vậy, để Nhà nước và toàn xã hội thực hiện thì đường lối, chủ trương của Đảng phải được thể chế hoá thành Hiến pháp và pháp luật thông qua trình tự lập hiến, lập pháp.

- Tổ chức, sinh hoạt của Đảng phù hợp với các thiết chế do Hiến pháp và pháp luật quy định. Tổ chức của Đảng cần được xây dựng phù hợp với các thiết chế của Nhà nước và các tổ chức trong hệ thống chính trị do Hiến pháp và pháp luật chế định. Điều đó vừa đáp ứng tốt yêu cầu lãnh đạo của Đảng, vừa đáp ứng yêu cầu thực thi Hiến pháp và pháp luật, không cản trở hoạt động của Nhà nước và các tổ chức trong hệ thống chính trị. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa X (2007) về đổi mới, kiện toàn tổ chức, bộ máy các cơ quan đảng, định hướng về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội quyết định chỉ đạo điều chỉnh nhiệm kỳ Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp cho phù hợp với nhiệm kỳ đại hội Đảng chính là để bộ máy cơ quan đảng và cơ quan nhà nước bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất về tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị. Các sinh hoạt của Đảng, ngoài việc tuân theo quy định của Điều lệ, hướng dẫn của Đảng còn cần phù hợp với các chế định của Hiến pháp, pháp luật, tránh gây cản trở, trái ngược với các thiết chế của Nhà nước.      

- Nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng phù hợp với các chế định của Hiến pháp và pháp luật. Nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng cần được quy chế hóa, thể chế hóa, luật hóa. Cụ thể hóa Cương lĩnh, Hiến pháp và Ðiều lệ Ðảng về phương thức lãnh đạo của Ðảng đối với hệ thống chính trị và toàn xã hội; xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ giữa Ðảng với Nhà nước, Mặt trận và các đoàn thể nhân dân. Tổ chức đảng quyết định các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của mình, song không được ra nghị quyết, chỉ thị trái với Hiến pháp và pháp luật. Các tổ chức đảng không được ra nghị quyết, chủ trương trái pháp luật, hoặc gây áp lực đến việc chấp hành và thực hiện đúng đắn pháp luật của cán bộ, đảng viên trong cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội.       

-  Tổ chức đảng và đảng viên gương mẫu tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật đòi hỏi tổ chức đảng, cán bộ, đảng viên của Đảng nghiêm chỉnh chấp hành luật pháp và chính sách, hơn nữa, còn phải là người gương mẫu trong việc chấp hành chính sách. Những đảng viên đảm nhận các chức vụ lãnh đạo và thực hiện công vụ theo chế độ và trách nhiệm do luật pháp quy định, không được lợi dụng quyền uy của Đảng, đặt mình lên trên pháp luật để làm trái Hiến pháp và pháp luật. Xử lý nghiêm minh theo kỷ luật đảng và pháp luật của Nhà nước đối với những cán bộ, đảng viên vi phạm Hiến pháp, pháp luật dù người đó ở bất kỳ vị trí nào, chức vụ nào.     

4. Những vấn đề cần chú ý để thực hiện tốt nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật     

Việc xác định Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật là một trong các nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Đảng đã đánh dấu bước tiến mới không chỉ trong nhận thức mà còn trong hoạt động thực tiễn của Đảng ta. Trong quá trình đổi mới, từ Trung ương đến tổ chức đảng các cấp đã nâng cao ý thức chấp hành nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Hiến pháp đã quy định vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong hệ thống chính trị và xã hội. Một số văn bản luật đã có điều khoản quy định về tổ chức đảng trong hệ thống chính trị, các tổ chức kinh tế. Tổ chức bộ máy cơ quan đảng và cơ quan nhà nước đã từng bước được kiện toàn, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất. Việc ban hành và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách lớn của Đảng đã đảm bảo sự phù hợp với các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Việc thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luật, chính sách của Nhà nước để tổ chức thực hiện đã có nhiều tiến bộ. Đảng đã tăng cường lãnh đạo công tác lập pháp để xây dựng, hoàn thiện Hiến pháp và hệ thống pháp luật, đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Cán bộ, đảng viên của Đảng đã nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước. Nhiều cán bộ, đảng viên vi phạm pháp luật đã bị xử lý, kể cả cán bộ cao cấp.           

Tuy nhiên, so với yêu cầu của nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật vẫn còn không ít vấn đề đang đặt ra. Vị trí, vai trò, nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng trong nhiều tổ chức, lĩnh vực chưa được thể chế hóa, cụ thể hóa. Đã xảy ra một số trường hợp trình tự ban hành quyết sách của Đảng chưa thật sự phù hợp với quy định của Hiến pháp và pháp luật. Thậm chí một số cấp ủy, tổ chức đảng ra nghị quyết, quyết định trái thẩm quyền, pháp luật. Có cấp ủy can thiệp quá sâu vào hoạt động hành pháp, tư pháp. Có cán bộ nhân danh tổ chức đảng gây áp lực đến việc thực hiện luật pháp và chính sách của cơ quan nhà nước. Một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên chưa gương mẫu chấp hành pháp luật, thậm chí coi thường, cố ý làm trái pháp luật.          

Những khuyết điểm, hạn chế đó có những nguyên nhân khách quan, song nguyên nhân chủ yếu là do nhận thức chưa thật sự sâu sắc, đầy đủ, cho rằng nguyên tắc này sẽ làm mất vị thế lãnh đạo của Đảng; một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên suy thoái cố tình lợi dụng sơ hở, làm trái pháp luật.        

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, thực hiện tốt nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, cần chú ý thực hiện tốt một số nội dung sau:     

a) Tăng cường tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức cho cán bộ, đảng viên và các tầng lớp nhân dân về nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật; nâng cao trách nhiệm thực thi Hiến pháp, pháp luật cho cán bộ, đảng viên, nhân dân. Cần tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức về nội dung, yêu cầu của nguyên tắc; trách nhiệm của mỗi cán bộ, đảng viên trong việc thực hiện nguyên tắc, đồng thời, chỉ rõ những mặt tích cực và hạn chế trong thực hiện để mỗi cấp uỷ, tổ chức đảng, cán bộ, đảng viên hiểu sâu sắc về nội dung, nhận thức đầy đủ bản chất của nguyên tắc và các sai phạm thường gặp. Từ đó, mỗi cán bộ, đảng viên, nhất là những đảng viên có chức vụ tránh được những sai lầm trong hoạt động thực tiễn.           

b) Nâng cao năng lực thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật; tiếp tục thể chế hoá vị trí, vai trò, nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng. Để thực hiện tốt nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật cần làm tốt việc thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật, bảo đảm đường lối, chủ trương lãnh đạo của Đảng được thể chế hóa kịp thời, đầy đủ, đồng bộ. Tiếp tục thể chế hoá vị trí, vai trò của Đảng trong hệ thống chính trị và xã hội; cần cụ thể hơn nữa trong từng loại tổ chức của hệ thống chính trị các cấp. Trên cơ sở đó từng bước triển khai nghiên cứu dự án xây dựng luật về Đảng.       

c) Tạo chuyển biến mạnh mẽ công tác xây dựng Đảng; đổi mới có hiệu quả phương thức lãnh đạo của Đảng, giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa chấp hành Điều lệ Đảng với chấp hành pháp luật của đảng viên. Trước mắt cần tổ chức thực hiện tốt Nghị quyết Trung ương 4 khóa XI: Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay, tạo được sự chuyển biến rõ rệt, khắc phục những hạn chế, yếu kém kéo dài trong công tác xây dựng Đảng, chỉnh đốn lại đội ngũ, xây dựng Đảng ta thật sự là đảng cách mạng chân chính, ngày càng trong sạch, vững mạnh, không ngừng nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng. 

Cần tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước nhằm giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa Đảng với Nhà nước; xây dựng hệ thống các quy chế về sự lãnh đạo của Ðảng ở các cấp, các ngành theo tinh thần: Ðảng lãnh đạo Nhà nước bằng Cương lĩnh, đường lối, quan điểm, chủ trương thông qua các nghị quyết, chỉ thị trên nguyên tắc giải quyết các vấn đề lớn, có ý nghĩa chính trị quan trọng. Phát huy mạnh mẽ vai trò chủ động, sáng tạo và tinh thần trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý đất nước và xã hội theo pháp luật.       

d) Đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN có hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, đồng bộ và hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu thiết lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp.     

e) Tăng cường kiểm tra, giám sát tổ chức đảng và đảng viên chấp hành Hiến pháp và pháp luật. Phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm túc các trường hợp vi phạm nguyên tắc Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, không có ngoại lệ.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 3-2013

(1),(2) ĐCSVN: Văn Kiện Đảng Toàn tập, t.21, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr.713, 813. 

(3),(7) ĐCSVN: Báo cáo tổng kết công tác xây dựng Đảng và sửa đổi Điều lệ Đảng (tại Đại hội IV), Nxb Sự thật,  Hà Nội, 1977, tr.100, 100.           

(4) ĐCSVN: Văn kiện Đảng Toàn tập, t.37, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, tr.954.   

(5) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.278.

(6) ĐCSVN: Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.5. 

PGS,TS Nguyễn Văn Giang

  ThS Nguyễn Đức Nhuận

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh