Những người vận động hành lang thường tìm cách tác động đến các hoạt động hoạch định chính sách thông qua các hoạt động cụ thể như: giới thiệu về chính sách, dự án luật; vận động thông qua hoặc không thông qua, bãi bỏ chính sách, dự án luật... Họ sẽ chuyển tải nguyện vọng, lợi ích; phản hồi những vấn đề nóng bỏng đang đặt ra trong cuộc sống đến những cá nhân, cơ quan có thẩm quyền hoạch định chính sách. Vì vậy, ở một khía cạnh nào đó, có thể coi vận động hành lang là “cầu nối” giữa nhà nước và công dân- những người thụ hưởng và chịu sự tác động trực tiếp của chính sách. 

Trên thế giới đã hình thành một nghề mang tính chuyên nghiệp đó là nghề vận động hành lang.

1. Vận động hành lang trong hoạch định chính sách ở Việt Nam

Tại Việt Nam, còn có nhiều ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề vận động hành lang, tập hợp lại có thể chia thành hai nhóm thừa nhận và không thừa nhận có vận động hành lang, đi liền với đó là việc ủng hộ, hoặc không ủng hộ hoạt động vận động hành lang.

Những người ủng hộ thì cho rằng ở Việt Nam đã tồn tại hoạt động vận động hành lang, và coi đây là hoạt động cần thiết trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập.

Những người không ủng hộ thì cho rằng, những người có địa vị chính trị và lợi ích kinh tế đặc biệt, họ cần đến vận động hành lang để củng cố vị thế của mình, còn những người dân bình thường thì không cần đến vận động hành lang. Mục đích của vận động hành lang nhằm củng cố, bảo vệ lợi ích của những “người có của” chứ không phải vì nhân dân, vì xã hội. Từ những lập luận đó họ cho rằng, hoạt động vận động hành lang làm giảm tính minh bạch, tạo ra những tầng nấc trung gian không cần thiết giữa Nhà nước và người dân, thậm chí xem vận động hành lang là “hành vi hối lộ và nhận hối lộ”, là môi trường thuận lợi cho tham nhũng.

Vậy, với tiến bộ của công nghệ thông tin, “chính phủ điện tử”, “nhà nước điện tử” được triển khai ngày càng rộng khắp trên thế giới nhằm tăng cường tính trực tiếp, sự minh bạch và công khai giữa nhà nước và công dân, thì nghề vận động hành lang có tồn tại hay không^([1]1).

Có người cho rằng vận động hành lang ở Việt Nam thực ra không vận hành một cách đúng nghĩa như ở các nước trên thế giới, bởi vì ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là Đảng duy nhất cầm quyền, phần lớn quyết định chính sách đều do Đảng đưa ra, Quốc hội với gần 80% đảng viên Đảng Cộng sản là nơi thể chế hóa các quyết định chính sách của Đảng. Vận động hành lang ở Việt Nam là vận động trong “hành lang của Đảng”, khác với phương Tây, vận động hành lang diễn ra trong các hoạt động “hành lang” của Nghị viện. Trên thực tế, Việt Nam đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; quá trình chính sách ngày càng có sự tham gia rộng rãi của các tổ chức xã hội, quần chúng nhân dân.

Về vai trò của các hiệp hội trong vận động hành lang. Ở Việt Nam, tiếng nói của các hiệp hội trong các vấn đề chính sách nhìn chung vẫn còn rất yếu ớt, vì vậy tác động của xã hội đến chính sách chưa thực sự mạnh mẽ và rõ nét. Hoạt động của các hiệp hội trong quá trình vận động hành lang vẫn mang tính chất riêng lẻ, cục bộ, phục vụ lợi ích của cá nhân, doanh nghiệp, nhóm. Những hoạt động vận động chính sách ở phạm vi rộng vẫn chưa có, một phần vì hành lang pháp lý còn thiếu và thể chế chính trị vẫn “chưa quen” với vận động hành lang.

Sự tham gia của các hiệp hội vào quá trình vận động chính sách được thể hiện thông qua các hoạt động chủ yếu như: tham gia vào các hoạt động soạn thảo pháp luật (lấy ý kiến góp ý…); tham gia phản biện chính sách; tổ chức đối thoại với Chính phủ (diễn đàn đối thoại giữa doanh nghiệp và Chính phủ do VCCI tổ chức hằng năm); gửi văn bản kiến nghị đến các cơ quan Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. 

Ngoài ra, các hiệp hội nghề nghiệp xuất phát từ những đặc thù của mình cũng có những tác động nhất định đến quá trình vận động hành lang. Điển hình như Hiệp hội các nhà sản xuất ô tô Việt Nam (VAMA) đã có những “vận động hành lang” trong việc đưa ra các quyết định cấm nhập khẩu ô tô cũ vào Việt Nam và duy trì thuế suất cao đối với xe nhập khẩu; Hiệp hội Thép Việt Nam đã vận động việc duy trì chính sách thuế nhập khẩu đối với thép; hay Hiệp hội Mía - Đường Việt Nam vận động việc bảo hộ sản xuất đường ở trong nước…

Bên cạnh những mặt tích cực, những hoạt động này trong nhiều trường hợp đã gây nên những tác động tiêu cực ảnh hưởng đến quyền lợi của các hiệp hội khác, của người tiêu dùng và xã hội. Trong bối cảnh hiện nay, vẫn còn có những hiệp hội do sợ mất quyền lợi (mất độc quyền, mất bảo hộ, trợ cấp) đang cố gắng tìm cách vận động hành lang để giữ lại các đặc quyền. Do đó, mâu thuẫn giữa những hiệp hội với nhau và với lợi ích của xã hội nảy sinh và có xu hướng gia tăng. Để giải quyết những mâu thuẫn này thì vận động hành lang vẫn là lựa chọn “khôn ngoan”, được sử dụng phổ biến (mặc dù không minh bạch), và do đó hoạt động vận động hành lang trở nên phức tạp hơn.

Sự yếu kém, thiếu tính chủ động, mang nặng tính cục bộ trong vận động hành lang của các hiệp hội bắt nguồn từ sự phụ thuộc một cách chặt chẽ vào Nhà nước, vào các lợi ích cục bộ được bảo hộ bởi Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước của các hiệp hội. Nhiều hiệp hội hiện nay là “cánh tay nối dài” của bộ, ngành chủ quản, tính độc lập bị hạn chế. Các hiệp hội không có đội ngũ những nhà vận động hành lang chuyên nghiệp, người đứng đầu hiệp hội thường là cán bộ đương chức kiêm nhiệm.

Vận động hành lang không minh bạch sẽ là điều cực kỳ nguy hiểm cho xã hội. Chính vì môi trường thiếu minh bạch đã tạo ra những lỗ hổng trong cơ chế, đây là kẽ hở để các nhóm lợi ích có thể thao túng, lợi dụng để “lái” chính sách theo hướng có lợi cho mình. Thực tiễn cho thấy, quá trình hoạch định chính sách thiếu minh bạch (thiếu thông tin về quá trình soạn thảo, không có sự giám sát, tham gia của xã hội) sẽ tạo ra những cơ hội “đi đêm” của một vài nhóm lợi ích, cá nhân với các những cơ quan và cá nhân có thẩm quyền, ảnh hưởng lớn đến quá trình chính sách.

Sự minh bạch trong vận động hành lang gắn liền với sự minh bạch trong hoạt động của cơ quan ban hành chính sách. Ở Việt Nam, chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và hoạch định chính sách nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế khiến hoạt động vận động hành lang “không chính thức” có cơ hội tồn tại, và trong một khía cạnh nào đó đây cũng chính là yếu tố hạn chế sự minh bạch của hoạt động vận động hành lang.

Về khuôn khổ pháp lý cho hoạt động vận động hành lang. Hiện nay, ở Việt Nam vẫn chưa có quy định mang tính chất pháp lý tạo hành lang cho hoạt động vận động hành lang. Dĩ nhiên trong bối cảnh hiện nay, chúng ta không thể đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện để điều chỉnh vấn đề này; bởi vì, một trong những nước mà hoạt động vận động hành lang diễn ra một cách sôi động nhất là Hoa Kỳ thì cũng phải đến năm 1995 mới thông qua được đạo luật về vận động hành lang⁽²⁾.

Thực tế Việt Nam hiện nay chưa thể ban hành những quy định pháp luật đồng bộ về vận động hành lang, song trước hết về nhận thức và thực tiễn pháp lý cần phân định ranh giới giữa hoạt động vận động hành lang với việc đưa hối lộ; hay nói cách khác cần phải có khung pháp luật quy định về tính hợp pháp của vận động hành lang.

Những quy định pháp luật hiện nay làm cho hoạt động vận động hành lang trở nên “mong manh”, và trong nhiều trường hợp rất khó phân biệt hoạt động vận động hành lang có vi phạm pháp luật hay không. Thí dụ Điều 283 Bộ Luật hình sự Việt Nam có quy định tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi; tội đưa hối lộ (Điều 289); tội làm môi giới hối lộ (Điều 290); tội lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi (Điều 291). Do vậy, hoàn thiện pháp luật về vận động hành lang là một nhu cầu thực tế ở Việt Nam hiện nay.

2. Xu hướng phát triển của vận động hành lang trong hoạch định chính sách ở Việt Nam hiện nay

 Ở Việt Nam cũng như nhiều nước khác, vận động hành lang đang là một nhu cầu thực tế và nó sẽ phát triển cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Với sự đa dạng hóa về lợi ích, hoạt động vận động hành lang sẽ diễn ra mạnh mẽ và ngày càng đa dạng. Trong bối cảnh đó, phải xem vận động hàng lang chính sách là một hoạt động bình thường và Nhà nước cần phải có cơ chế để kiểm soát nhằm phát huy tính tích cực, hạn chế những tiêu cực của hoạt động này. Theo đó, Nhà nước cần phải:

Hoàn thiện pháp luật về vận động hành lang trước hết cần tập trung vào hoàn thiện quy định pháp lý về hoạt động của các hội, hiệp hội; bảo đảm quyền tự do thành lập hội, các quy định về trình tự, thủ tục thành lập, vai trò của các hội trong vận động chính sách.

Cần có các quy định pháp lý về tính hợp pháp của các hoạt động vận động hành lang và nghề vận động hành lang. Theo đó, cần quy định rõ những lĩnh vực được phép vận động hành lang, cơ chế và các hình thức vận động hành lang; điều kiện hành nghề của những người vận động hành lang… Cụ thể, cần xây dựng các quy định về việc cho phép các chủ thể được phép thực hiện vận động hành lang; cách thức vận động hành lang;… Về cá nhân người hành nghề vận động hành lang; bảo đảm công khai về cá nhân người vận động hành lang, người thuê vận động hành lang, nội dung và hình thức vận động hành lang sẽ thực hiện; đăng ký vận động hành lang… Cần thừa nhận vận động hành lang là một nghề với các quy tắc đạo đức nghề nghiệp của những người hành nghề.

Cần nghiên cứu bổ sung cơ chế tham gia thực chất của nhân dân vào quy trình lập pháp, hoạch định chính sách ngay từ giai đoạn đưa ra sáng kiến lập pháp và giai đoạn soạn thảo. Cần sửa đổi quy định về lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật theo “cơ chế mở” nhằm bảo đảm cử tri và các tổ chức có thể bày tỏ quan điểm và cung cấp thông tin tới các nhà lập pháp thông qua đối thoại xã hội mở có phản hồi từ cơ quan nhà nước. Cần chú trọng thực hiện dân chủ đối thoại xã hội về các khía cạnh chính trị của các giải pháp lập pháp. 

Minh bạch hóa hoạt động vận động hành lang và hoạt động của bộ máy nhà nước. Để vận động hành lang đối với chính sách có hiệu quả thì hoạt động này cần phải được minh bạch hóa. Với tư cách là “cầu nối” về nguyện vọng, lợi ích giữa các nhóm lợi ích, cá nhân, công dân với các cơ quan có thẩm quyền hoạch định chính sách thì hoạt động này cần phải được công khai hóa. Việc công khai hóa là yêu cầu và cũng là giải pháp quan trọng để ngăn chặn vận động trái phép, tiêu cực, gây ảnh hưởng đến lợi ích của các chủ thể khác và của xã hội. Mặt khác, đây còn là cơ sở để người dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

Để hoạt động vận động hành lang chính sách minh bạch, đòi hỏi hoạt động xây dựng chính sách của Nhà nước cũng phải công khai, minh bạch, và hoạt động này cần phải đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của người dân với tư cách là những người trực tiếp thụ hưởng chính sách.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2015

(1) Xem: Nguyễn Ngọc Trân: Bàn về thực chất của vận động hành lang, Kỷ yếu hội thảo khoa học Vận động hành lang- Thực tiễn và pháp luật, Ban Công tác lập pháp Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

(2) Vận động hành lang ở Mỹ được điều chỉnh bởi Đạo luật Công khai vận động hành lang, Bộ luật về ngân sách Liên bang và Đạo luật Đăng ký đại diện cho nước ngoài.

ThS TRẦN MAI HÙNG

Viện Chính trị học,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh