Đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp xã gồm Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng nhân dân (HĐND), Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND), Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam. Ở xã, những người dân thường có tính cố kết cộng đồng cao, do đơn vị xã gắn liền với văn hoá làng (xã), truyền thống “tình làng nghĩa xóm”, dòng họ lâu đời. Vì thế, đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp xã cũng thường chịu sự tác động của nhiều mối quan hệ, như pháp luật, hương ước hay luật tục, phong tục, tập quán, của những thiết chế có tính chính thức hoặc phi chính thức khác nhau (chính quyền, tổ chức chính trị - xã hội, họ mạc, thôn, làng, hội, quỹ,...).

Đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp xã nói riêng, chính quyền cấp xã nói chung, giữ các vai trò chủ chốt sau: nơi kết nối trực tiếp giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân trong địa bàn xã; đại diện cho Nhà nước, nhân danh Nhà nước thực thi quyền lực nhà nước trong cuộc sống tại cơ sở, trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện các đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ở xã; điều tiết sự tự quản của các cộng đồng dân cư thôn, làng trên địa bàn xã trong quá trình phát triển đời sống xã hội ở nông thôn.

Để thực hiện được các vai trò nêu trên, hiện nay vấn đề đặt ra đối với đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp xã là: phải đủ năng lực và uy tín để thể hiện đúng, đủ và nghiêm minh quyền lực theo chức trách của mình; từ đó mới có thể thực hiện có hiệu lực, hiệu quả chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó, nhất là với họ mạc và hàng xóm láng giềng, đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN với sự tác động của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế trên địa bàn xã; đồng thời, phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc trực tiếp với người dân trước thực tế luôn bị các mối quan hệ cộng đồng truyền thống chi phối, nhằm đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi người dân sao cho vừa đúng pháp luật, vừa phù hợp với truyền thống và điều kiện của xã.

Phương hướng đổi mới, hoàn thiện các chức danh cán bộ chủ chốt ở xã:

Thứ nhất, đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Đảng ủy, HĐND, UBND, MTTQ và tổ chức chính trị - xã hội ở xã trong điều kiện có sự tác động của nhiều mối quan hệ làng (xã) để thúc đẩy đổi mới, hoàn thiện các chức danh chủ chốt ở xã

Trong quá trình thực hiện cải cách hành chính nhà nước hiện nay, xuất hiện câu hỏi: Phải chăng chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức, hoạt động như thế nào thì cấp xã cũng phải tổ chức, hoạt động theo đúng sự phân công, phối hợp giữa các nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp như thế ? Giải đáp vấn đề này sẽ phác họa được phương hướng đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Đảng ủy, HĐND, UBND xã nói chung và các chức danh lãnh đạo chủ chốt ở xã hiện nay.

Một đặc trưng nổi bật ở cấp xã là sự thống nhất quá trình lãnh đạo, quản lý với quá trình trực tiếp triển khai thực hiện trên thực tế các đường lối, chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước. Hơn nữa, chính quyền xã cũng không đơn thuần chỉ là “cánh tay nối dài” của cơ quan nhà nước cấp trên. Do phải quản lý một địa bàn lãnh thổ nhất định với một số thôn, làng có truyền thống tự quản khá cao và chịu sự chế ước của một số đặc điểm vùng miền, có khi của cả đặc điểm tộc người và tôn giáo, nên chính quyền xã có vai trò độc lập tương đối. Vì thế, xét về nguyên tắc, trong tổ chức và hoạt động của đội ngũ cán bộ chủ chốt xã, luôn đòi hỏi tính chất đa ngành, liên ngành với một số nét đặc thù và tính độc lập nhất định tùy từng loại hình xã (tại vùng nông thôn đồng bằng, vùng ven đô, vùng núi, vùng đông dân tộc ít người, vùng có nhiều tín đồ tôn giáo,...).

Trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, với sự tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý kinh doanh, chính quyền xã đã không còn là chủ thể trực tiếp tổ chức, quản lý sản xuất - kinh doanh. Cùng với những thay đổi trong lĩnh vực kinh tế, trong quá trình chuyển đổi từ một nhà nước quản lý là chủ yếu sang một nhà nước phục vụ, chính quyền cấp xã cũng đã có sự giảm bớt các lĩnh vực quản lý, đồng thời đẩy mạnh việc quản lý phát triển xã hội - văn hóa, như phát triển mạng lưới y tế, giáo dục, cung cấp các dịch vụ công cho các cộng đồng và người dân trên địa bàn xã; hỗ trợ và mở rộng quyền tự quản của các thôn/làng trong quá trình phát triển và giải quyết các vấn đề văn hóa - xã hội trên cơ sở kế thừa và phát huy hương ước hay luật tục.

Do đặc điểm phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, chính quyền cấp xã còn có vai trò của người điều phối, khắc phục các khiếm khuyết do sự phát triển của kinh tế thị trường gây ra; bảo vệ môi trường, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, thực hiện bảo trợ xã hội đối với các đối tượng chính sách và đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội, nhằm thực hiện dân chủ và công bằng trong phát triển xã hội. Tuy vậy, ngay cả trong lĩnh vực này chính quyền cấp xã cũng không hoàn toàn tự mình làm tất cả, mà chỉ là chủ thể chính, đứng ra cầm trịch để thu hút và điều tiết nguồn lực của toàn thể xã hội cùng tham gia thực hiện.

Căn cứ vào tình hình trên đây, phương hướng đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Đảng ủy, HĐND, UBND xã làm tiền đề thúc đẩy đổi mới, hoàn thiện các chức danh lãnh đạo chủ chốt ở xã gồm:

- Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND xã. Trong nhiều năm, khi tổng kết hoạt động của HĐND cấp địa phương và cơ sở, trong đó có xã, một thực tế được nhiều người thừa nhận là tình trạng hoạt động của HĐND còn hình thức, kém hiệu quả. Trước tình hình trên, hiện đang thực hiện thí điểm mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm chức Chủ tịch HĐND xã. Thực tế cho thấy nếu bỏ HĐND xã sẽ tạo ra một khoảng trống trong hoạt động nhà nước tại cơ sở xã với địa bàn lãnh thổ không nhỏ và có truyền thống văn hóa tự quản; đồng thời xuất hiện không ít vấn đề, thí dụ ai sẽ đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, ai sẽ giám sát hoạt động của UBND,... 

Việc thực hiện mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND xã, đáp ứng yêu cầu đổi mới về tổ chức và hoạt động của HĐND xã sẽ gắn được chức năng kiểm tra, kiểm soát của Đảng với chức năng giám sát của HĐND xã. Từ đó có thể nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức Đảng và HĐND trên địa bàn xã.

- Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã. Ở đây có nhiều vấn đề cần làm rõ, như: xây dựng UBND xã thành một cơ quan phối hợp hành động đa chức năng, vừa là cơ quan giải quyết những vấn đề thuộc đơn vị xã, đồng thời là cơ quan chấp hành các chủ trương của các cơ quan nhà nước cấp trên, vừa là cơ quan hành chính nhà nước điều hành các công việc trên phạm vi xã; vừa có vai trò như một cơ quan tư pháp để giải quyết những tranh chấp dân sự, những việc liên quan đến hôn nhân và gia đình; khám phá và giải quyết những vi phạm pháp luật nhỏ mà tính chất nguy hiểm ở mức độ thấp; v.v..

Đây là những vấn đề không đơn giản. Thí dụ, do những đặc điểm về địa lý, dân cư và những đặc điểm khác mà mỗi địa phương có sự phát triển xã hội và cách thức quản lý phát triển xã hội mang tính đặc thù trên các phương diện khác nhau (miền núi, đồng bằng, hải đảo,...). Mỗi địa phương đều có những nhu cầu, điều kiện khác nhau, nên cần phải được tổ chức, quản lý phát triển xã hội khác nhau.

Thực tế đó đòi hỏi bộ máy quản lý nhà nước ở mỗi nơi cũng cần có những tính chất đặc thù nhất định. Chẳng hạn, ở những vùng đồng bằng thì trong UBND xã cần có một cán bộ chuyên trách về nông nghiệp; những vùng rừng núi thì nên có một cán bộ chuyên phụ trách về lâm - nông nghiệp,.... Như vậy, mỗi địa phương khác nhau có thể tổ chức bộ máy quản lý phù hợp với những đặc thù của địa phương, nhưng vẫn phải bảo đảm những nguyên tắc chung về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của một UBND xã.

Những tình huống khác nhau trong quản lý phát triển xã hội của chính quyền xã đòi hỏi phải làm rõ tính nguyên tắc của quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền xã; những vấn đề khung để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước tập trung thống nhất trên phạm vi cả nước. Đồng thời, phải làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật), để các cơ quan chính quyền xã có thể tự giải quyết được các công việc liên quan đến đời sống hằng ngày của người dân phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý. Thông qua đó, cũng khắc phục hiện tượng quan liêu, ôm đồm, bao biện của chính quyền cấp trên đối với xã, tạo sự thi đua giữa các xã, đồng thời giảm bớt hiện tượng ách tắc trong quá trình giải quyết công việc.

Đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của tổ chức Đảng và công tác mặt trận, các tổ chức chính trị - xã hội ở xã, trong đó đặt trọng tâm vào đổi mới việc ra nghị quyết của đảng bộ, chi bộ, của cấp uỷ đảng, nhất là quyết định những vấn đề lớn, quan hệ tới cuộc sống và quyền lợi của đông đảo nhân dân trong xã, đòi hỏi sự phối hợp của cả hệ thống chính trị ở cơ sở; nghị quyết liên quan đến những chủ trương công tác của chính quyền và đoàn thể. Cần coi trọng việc xây dựng và thực hiện quy chế làm việc giữa Bí thư cấp uỷ với Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, Chủ tịch Ủy ban MTTQ và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội. Đồng thời, đổi mới nội dung và phương thức hoạt động của MTTQ và các  tổ chức chính trị - xã hội sát hợp với nhu cầu, lợi ích của hội viên, đoàn viên; đáp ứng yêu cầu tham gia giám sát, phản biện đối với công tác lãnh đạo, quản lý của tổ chức Đảng và chính quyền xã.

Thứ hai, thể chế hóa vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các chức danh Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, Chủ tịch MTTQ cấp xã

Khoản 3 Điều 4, Hiến pháp năm 2013 xác định:  Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Với việc chế định như vậy, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các đảng viên giữ chức danh Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, Chủ tịch Ủy ban MTTQ xã đã và sẽ ngày càng được thể chế hóa một cách rõ ràng và cụ thể trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN.

Trong quá trình triển khai thực hiện Hiến pháp năm 2013 cần quy định rõ và cụ thể vị trí, vai trò, nhiệm vụ của các chức danh trong đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp xã liên quan đến các Điều 111 đến 116 về những nhiệm vụ của HĐND, UBND và Chủ tịch Ủy ban MTTQ thuộc chính quyền địa phương. Để chính quyền cấp xã hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật, cần thiết phải thể chế hóa vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các chức danhchủ chốt ở xãtrong điều kiện có sự tác động của nhiều mối quan hệ làng, xã.

Thứ ba, nâng cao năng lực, trình độ, tiến tới chuẩn hóa đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp xã               

Cán bộ xã hiện nay chủ yếu xuất thân từ nông dân, lớn lên và trưởng thành trong môi trường nông thôn nên năng lực và trình độ còn những hạn chế nhất định. Song, hiện nay công tác đào tạo cán bộ cấp xã, nhất là kỹ năng thực hành có tính nghề nghiệp chưa được chú ý đúng mức, thậm chí có phần xem nhẹ trình độ của cán bộ cấp xã mà chưa thấy hết được tính phức tạp, sự đa dạng trong hoạt động của họ.

Trong điều kiện trình độ dân trí đã được nâng cao, tính chất quản lý ngày càng phức tạp, vừa đòi hỏi vừa tạo điều kiện cho việc quản lý nhà nước ở cơ sở xã khoa học hơn, cán bộ cấp xã cần phải có trình độ, nhất là kỹ năng thực hành tổng hợp. Nếu cán bộ cấp trên cần phải chuyên sâu, thì cán bộ cấp xã lại phải có tri thức ở diện rộng, đa năng, có thể giải quyết được hoặc ít ra cũng biết được thủ tục và cách giải quyết nhiều vấn đề rất khác nhau trực tiếp nảy sinh ở cơ sở để hướng dẫn cho người dân thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật và chương trình, dự án phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa, bảo đảm an ninh, quốc phòng.

Hiện nay, chúng ta mới chỉ có các trường đào tạo chuyên sâu về một lĩnh vực nên chỉ đáp ứng được việc đào tạo cán bộ cho các cơ quan Trung ương hoặc địa phương mà hầu như chưa đáp ứng được nhu cầu của cơ quan chính quyền cấp cơ sở, đặc biệt tại các địa phương cơ sở miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng biên giới, hải đảo, hay vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống.

Do vậy, cần nghiên cứu đổi mới tiêu chuẩn các chức danh cán bộ xã, kể cả cơ chế điều chuyển cán bộ cấp huyện cho các cơ quan cấp xã; nghiên cứu đổi mới nội dung, chương trình tại các cơ sở đào tạo cán bộ cấp cơ sở theo hướng đa chức năng hơn, coi trọng kỹ năng thực hành hơn.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2015

PGS, TS Nguyễn Thanh Tuấn

ThS Phạm Ngọc Hà

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh