1. Kinh nghiệm trưng cầu ý dân ở các nước trên thế giới

Theo Viện Quốc tế về dân chủ và hỗ trợ bầu cử - IDEA International, trưng cầu ý dân (Referendums) là “một phương thức thực hiện dân chủ trực tiếp, thể hiện bằng một cuộc bỏ phiếu của cử tri về một vấn đề chính sách công, ví dụ như một sửa đổi, bổ sung hiến pháp hay một dự thảo luật”, hoặc là“một thủ tục cho phép cử tri bỏ phiếu trực tiếp đối với các vấn đề chính trị, hiến pháp hay pháp lý cụ thể”⁽¹⁾. Trưng cầu ý dân (TCYD) là hình thức đầu tiên, tiêu biểu nhất trong 4 hình thức dân chủ trực tiếp được xác định, bao gồm: TCYD; sáng kiến của công dân (Citizens’ Initiatives); sáng kiến chương trình nghị sự (Agenda Initiatives); và bãi miễn (Recall). Trong thực tế, sáng kiến của công dân được IDEA International coi là một hình thức TCYD không bắt buộc. Nó chỉ khác với TCYD ở chủ thể đề xướng thủ tục.

TCYD và các hình thức dân chủ trực tiếp có một số đặc điểm nổi bật sau đây:

- Phản ánh xu thế phát triển của các nền chính trị trên thế giới, nhưng đồng thời là những công cụ chính trị (Political tool). Thực tế cho thấy, mặc dù các hình thức dân chủ trực tiếp góp phần thúc đẩy sự tham gia của người dân vào việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, song cũng thường bị các lực lượng chính trị lợi dụng để hợp pháp hóa, “chính danh hóa” những chính sách, quyết định hay luật lệ có lợi cho nhóm, lực lượng của mình, bao gồm cả việc duy trì các chế độ phi dân chủ.

- Khi đã được ghi nhận trong pháp luật và trở thành một thủ tục trong đời sống chính trị của quốc gia, các hình thức dân chủ trực tiếp sẽ rất khó bãi bỏ hay cắt giảm vì đó bị xem là một “bước lùi” về dân chủ, một sự tước bỏ hay xâm phạm quyền làm chủ của người dân và sẽ không hoặc khó nhận được sự ủng hộ của công chúng.

- Giúp chính quyền hợp thức hóa các quyết định quan trọng, hoặc giúp kết thúc xung đột hay hàn gắn những chia rẽ trong xã hội.

- Mang lại cơ hội cho nhóm thiểu số ở các quốc gia thể hiện quan điểmcủa họ, tuy nhiên, do ít hơn về số lượng, các nhóm thiểu số cũng có thể bị tước đi hoặc bị giới hạn những quyền và lợi ích của họ do TCYD. Hậu quả trong những trường hợp này là khơi dậy hoặc đào sâu những mâu thuẫn, chia rẽ và xung đột trong xã hội.

Ở các nước, TCYD có thể được tổ chức theo quyết định của chính quyền (trung ương và địa phương) hoặc theo yêu cầu của một số lượng công dân nhất định (sáng kiến công dân). TCYD có thể mang tính bắt buộc hoặc không bắt buộc. TCYD mang tính bắt buộc có thể được tổ chức để người dân quyết định những vấn đề có ý nghĩa chính trị lớn của đất nước, như cải cách hiến pháp, tham gia các điều ước quốc tế, tư nhân hóa hoặc quốc hữu hóa, xung đột giữa các cơ quan chính quyền; hoặc các quy định về các nguồn lực kinh tế và tài chính như việc áp dụng các loại thuế mới, giá cả, chi tiêu công, v.v.. Thí dụ, ở các nước Ôxtrâylia, Đan Mạch, Nhật Bản, Thụy Sĩ, Uruguay và Vênêzuêla, tất cả các sửa đổi, bổ sung hiến pháp phải được TCYD; song ở các nước như: Áo, Iceland, Malta, Peru và Tây Ban Nha thì TCYD chỉ thực hiện đối với một số sửa đổi, bổ sung nhất định. Ở Thụy Sĩ, các hiệp ước quốc tế nhất định phải được TCYD. Ở một số quốc gia, TCYD bắt buộc được tổ chức để người dân quyết định các chính sách, pháp luật về các vấn đề đạo đức thu hút sự quan tâm lớn của cộng đồng, thí dụ như ly dị, phá thai, hình phạt tử hình, hiệu lực của pháp luật về quyền con người, hành vi vi phạm các quyền con người...

Nhìn chung, TCYD bắt buộc thường được giới hạn trong những vấn đề chính trị - xã hội rất quan trọng và thường cần nhiều kinh phí, thời gian. TCYD quá nhiều có thể làm cho tình hình chính trị không ổn định.

Các cuộc TCYD không bắt buộc có thể được tổ chức theo sáng kiến của công dân hoặc được khởi xướng bởi các cơ quan hành pháp, một số thành viên của cơ quan lập pháp và trong một số trường hợp là bởi các chính trị gia. TCYD theo yêu cầu của công dân thường dưới hai hình thức chính: để bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần của một đạo luật hiện hành hoặc để đề xuất hay ngăn chặn một đạo luật mới. Hình thức thứ hai thường gây ra phản ứng nhiều hơn của cơ quan lập pháp, vì nó đóng vai trò như một cách thức kiểm soát chính trị để đảm bảo rằng cơ quan lập pháp không xâm phạm lợi ích hay niềm tin của công dân và các nhóm xã hội. Đối với TCYD không bắt buộc do cơ quan nhà nước khởi xướng, các vấn đề được cơ quan nhà nước đề xuất có thể được quy định trong hiến pháp hoặc luật TCYD.

Kết quả của TCYD có thể mang tính tham vấn hoặc ràng buộc pháp lý. Một chính phủ dân chủ khó có thể bỏ qua các kết quả của một cuộc TCYD, ngay cả khi kết quả được quy định chỉ là để tham vấn. Cuộc TCYD về việc tham gia EU tại Pháp và Hà Lan vào năm 2005 là một thí dụ điển hình. Trong một số trường hợp, khi chính phủ không muốn chấp nhận kết quả mang tính ràng buộc của một cuộc TCYD, họ tổ chức một cuộc trưng cầu mới về cùng vấn đề nhưng với một câu hỏi khác, qua đó làm thay đổi kết quả của cuộc bỏ phiếu trước.

Để ngăn ngừa những thủ đoạn chính trị nêu trên, ở một số quốc gia, pháp luật quy định không được lặp lại việc tổ chức TCYD về cùng một vấn đề trong một khoảng thời hạn quy định, Thí dụ, ở Argentina, thời hạn đó là 2 năm.

Khảo sát của IDEA International thực hiện ở 214 quốc gia và vùng lãnh thổ (công bố năm 2008) cho thấy, việc áp dụng TCYD và các hình thức dân chủ trực tiếp khác trên thế giới tăng đáng kể trong mấy thập niên gần đây, cả về số lượng các quốc gia áp dụng và số lượng các vấn đề được đề xuất và đưa ra bỏ phiếu. Riêng năm 2008, có hơn 50% số quốc gia đã áp dụng TCYD, trong đó có 25% số quốc gia áp dụng TCYD theo sáng kiến của công dân.

Trong thực tế, TCYD ngày càng được các quốc gia sử dụng để giải quyết các vấn đề chính trị quan trọng, phức tạp. Việc tổ chức TCYD ở 9/10 nước châu Âu để xác định họ có được gia nhập EU hay không vào năm 2004 là một thí dụ cho thấy rõ xu hướng này. Ngoài ra, TCYD cũng thường được sử dụng để hợp thức hóa hiến pháp mới hoặc hiến pháp sửa đổi, hay để giải quyết các vấn đề liên quan đến chủ quyền, lãnh thổ.

2. Trưng cầu ý dân ở Việt Nam

TCYD ở Việt Nam được thực hiện từ rất sớm. Hội nghị Diên Hồng năm 1284 là hình thức trưng cầu ý kiến các bô lão về chủ trương hòa hay chiến khi quân Nguyên Mông xâm lược Việt Nam lần thứ hai. Tuy nhiên trong suốt thời kỳ phong kiến, ngoài Hội nghị Diên Hồng, không thấy sử sách ghi chép một sự kiện tương tự nào khác.

Về mặt pháp lý, trong thời kỳ hiện đại, Hiến pháp năm 1946 đã quy định về TCYD (gọi là phúc quyết) về Hiến pháp và “những điều liên quan tới vận mệnh quốc gia” (Điều 21). Vấn đề TCYD sau đó được tái khẳng định trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992, 2013 (Điều 29). Các quy định về TCYD trong các hiến pháp đều xác định là một hình thức dân chủ trực tiếp, thực hiện qua bỏ phiếu phổ thông như bầu cử để trực tiếp quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Nhận thức như vậy tiệm cận với quan điểm chung của cộng đồng quốc tế, tuy nhiên còn nhiều điểm chưa xác định rõ ràng và chưa có sự thống nhất trong các vấn đề như: chủ thể có quyền đề xướng một cuộc TCYD, tính chất (bắt buộc hay tùy chọn) của các vấn đề, đề xuất TCYD, hiệu lực (ràng buộc, khuyến nghị) của kết quả bỏ phiếu, chủ thể có nhiệm vụ tổ chức...

Hiến pháp 2013 có quy định mới về TCYD, gồm 4 Điều (29, 70, 74, 120), trong đó có một điều riêng về quyền biểu quyết của người dân khi Nhà nước tổ chức TCYD (Điều 29), đã thể hiện sự coi trọng đối với quyền này. Ngoài ra, Hiến pháp 2013 quy định hai thủ tục tách biệt trong quy trình lập hiến là: lấy ý kiến nhân dân về dự thảo Hiến pháp là thủ tục bắt buộc, còn TCYD về dự thảo Hiến pháp do Quốc hội xem xét quyết định (Điều 120).

Để cụ thể hóa các quy định về TCYD của Hiến pháp 2013, một đạo luật riêng về TCYD đang được soạn thảo, Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân gồm 9 chương, 58 điều⁽²⁾. Đây là đạo luật đầu tiên của nước ta về vấn đề này từ trước tới nay, do đó còn nhiều ý kiến chưa thống nhất. Ở đây xin đề xuất một số ý kiến về cácnội dung sau:

Thứ nhất, về những vấn đề đề nghị TCYD. Điều 6 của Dự thảo đưa ra hai phương án:

Phương án 1: Những vấn đề đề nghị Quốc hội quyết định TCYD là những vấn đề quan trọng về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; xây dựng và bảo vệ tổ quốc; quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng.

Phương án 2: Những vấn đề đề nghị Quốc hội quyết định TCYD gồm:

1. Những vấn đề quan trọng về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp;

2. Những chính sách quan trọng có liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân;

3. Quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng;

4. Xây dựng các công trình, dự án kinh tế - kỹ thuật đặc biệt quan trọng.

Có thể thấy sự khác biệt giữa hai phương án nêu trên chủ yếu là ở việc Phương án 2 có bổ sung hai vấn đề là “Những chính sách quan trọng có liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia”; và “Xây dựng các công trình, dự án kinh tế - kỹ thuật đặc biệt quan trọng”.

Xét xu hướng trên thế giới và ý nghĩa của TCYD với việc mở rộng dân chủ trực tiếp theo tinh thần Hiến pháp 2013, Phương án 2 tỏ ra phù hợp hơn.

Thứ hai, về phạm vi địa lý TCYD. Điều 7 của Dự thảo quy định: “Các cuộc TCYD được thực hiện trên phạm vi cả nước”.

Quy định trên thể hiện sự thận trọng của Ban soạn thảo với một vấn đề mới ở Việt Nam và tiềm ẩn những phức tạp trong việc tổ chức thực hiện cũng như sự tốn kém về kinh phí. Tuy nhiên, trong thực tế, Điều 7 tỏ ra bất hợp lý khi có những vấn đề thuộc phạm vi cần được TCYD (theo quy định tại Điều 6) nhưng có thể không nhất thiết phải tổ chức bỏ phiếu trên phạm vi cả nước, mà chỉ cần bỏ phiếu ở khu vực, địa phương có liên quan trực tiếp. Đây chính là lý do các quốc gia trên thế giới thường giới hạn vấn đề đem ra TCYD mà ít khi giới hạn phạm vi địa lý tổ chức cuộc bỏ phiếu. Việc giới hạn về địa lý không quan trọng bằng việc giới hạn về nội dung vấn đề có thể được nêu ra TCYD. Thêm vào đó, trong bối cảnh Hiến pháp 2013 có nhiều quy định mới theo hướng tăng cường phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương và địa phương thì việc quy định chỉ tổ chức các cuộc TCYD trên phạm vi cả nước chưa thực sự phù hợp. Do đó, quy định của Điều 7 cần được sửa lại theo hướng “Tùy tính chất, tầm quan trọng và phạm vi tác động của vấn đề đưa ra TCYD, Quốc hội quyết định tổ chức bỏ phiếu trên phạm vi cả nước hoặc ở địa phương có liên quan”.

Thứ ba, về chủ thể có quyền đề nghị TCYD. Khoản 1 Điều 11của Dự thảo giới hạn phạm vi các chủ thể có quyền đề nghị TCYD, gồm: Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc một số lượng ít nhất 1/3 tổng số đại biểu Quốc hội. Như vậy, người dân không có quyền đề xuất TCYD và chỉ giữ vai trò thụ động trong quá trình tham gia quyết định về các vấn đề quan trọng của đất nước. Sự giới hạn quyền đề xuất TCYD trong phạm vi các cơ quan nhà nước cũng tỏ ra không phù hợp với xu thế chung và định hướng mở rộng dân chủ trực tiếp của Hiến pháp 2013.

Thứ tư, về yêu cầu với đề nghị TCYD. Khoản 3 Điều 11 của Dự thảo nêu nhiều yêu cầu để một đề nghị TCYD có thể được Quốc hội xem xét, bao gồm: a) Sự cần thiết của vấn đề đề nghị TCYD; b) Nội dung, mục đích, quan điểm TCYD; c) Đánh giá tác động của việc tổ chức TCYD; d) Đưa ra các phương án, giải pháp để thực hiện kết quả TCYD; đ) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức TCYD và thực hiện kết quả TCYD; e) Dự kiến thời gian tổ chức TCYD.

Kinh nghiệm thực tế cho thấy, việc đưa ra quá nhiều yêu cầu phải đáp ứng để một đề xuất TCYD có thể được chấp nhận tạo ra những rào cản với việc thực thi phương thức dân chủ trực tiếp này. Những yêu cầu đó có thể vô hiệu hóa khả năng tổ chức TCYD do các chủ thể có quyền đề xuất không thể đáp ứng. Vì vậy, nên xem xét sửa đổi Khoản 3 Điều 11 theo hướng tối thiểu hóa các yêu cầu đã nêu, cụ thể là bỏ đi những yêu cầu về:c) Đánh giá tác động của việc tổ chức TCYD; d) Đưa ra các phương án, giải pháp để thực hiện kết quả TCYD; đ) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức TCYD và thực hiện kết quả TCYD; e) Dự kiến thời gian tổ chức TCYD. Những yêu cầu này về bản chất là nhiệm vụ của các cơ quan phê duyệt và tổ chức thực hiện chứ không phải là những nhiệm vụ của các chủ thể đề xuất cuộc trưng cầu.

Thứ năm, điều kiện để TCYD có tính hợp lệ và kết quả có giá trị pháp lý. Điều 52 Dự thảo nêu hai phương án:

Theo Phương án 1, một cuộc TCYD được coi là hợp lệ khi có quá nửa tổng số cử tri có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu, còn kết quả trưng cầu có giá trị pháp lý và được công bố để thi hành khi phương án TCYD được quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành (quá bán kép);

Theo Phương án 2, tính chất hợp lệ và giá trị pháp lý của kết quả trưng cầu trong những cuộc TCYD bình thường được quy định như Phương án 1, riêng trường hợp TCYD về Hiến pháp thì chỉ được coi là hợp lệ khi có quá 2/3 tổng số cử tri có tên trong danh sách đi bỏ phiếu, kết quả trưng cầu có giá trị pháp lý và được công bố để thi hành khi phương án TCYD được quá 2/3 số phiếu hợp lệ tán thành.

Từ kinh nghiệm của nhiều nước, việc quy định phải có quá 2/3 cử tri có tên trong danh sách đi bỏ phiếu thì mới hợp lệ là quá cao, điều mà có thể khiến cho các cuộc TCYD về hiến pháp khó có thể tổ chức được. Trong bối cảnh Việt Nam, nếu quy định tỷ lệ 2/3 sẽ dẫn tới khả năng hoặc không tổ chức được, hoặc sẽ dẫn đến tình trạngthúc ép cử tri đi bỏ phiếuvà bỏ phiếu hộ, bỏ phiếu thay và sẽ mất ý nghĩa của việc TCYD.

Như vậy, Phương án 1 tỏ ra hợp lý hơn xét về tỷ lệ quá bán cử tri tham gia bỏ phiếu để cuộc TCYD hợp lệ, kể cả với TCYD về hiến pháp. Tuy nhiên, Phương án 2 lại tỏ ra hợp lý ở khía cạnh tỷ lệ 2/3 cử tri đi bỏ phiếu tán thành phương án nêu ra trong cuộc TCYD về hiến pháp. Đó là bởi những vấn đề về hiến pháp có tầm quan trọng đặc biệt, đòi hỏi những thay đổi cần phải được đa số cử tri tán thành.

Do vậy đề xuất sửa đổi Điều 52 như sau:

Điều 52. Kết quả trưng cầu ý dân

1. Cuộc trưng cầu ý dân hợp lệ phải được quá nửa tổng số cử tri có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu.

2. Phương án trưng cầu ý dân được quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành được công bố để thi hành. Trường hợp trưng cầu ý dân về Hiến pháp thì phương án trưng cầu ý dân được quá hai phần ba số phiếu hợp lệ tán thành được công bố để thi hành.

Thứ sáu, về kỹ thuật lập pháp. Các Chương III, IV, V, VI, VII, VIII lặp lại hầu hết các nội dung tương tự trong Luật bầu cử. Điều này là hợp lý và dễ hiểu vì TCYD thực chất là bỏ phiếu như bầu cử, chỉ khác về nội dung của lá phiếu. Tuy nhiên, chính vì sự giống nhau như vậy nên về kỹ thuật lập pháp, Luật TCYD có thể không cần thiết phải lặp lại các quy định giống như Luật bầu cử, mà chỉ cần có một quy định dẫn chiếu với Luật bầu cử, kèm theo một số quy định đề cập những điểm khác biệt, nếu cần thiết.

Thứ bảy, người có quyền biểu quyết trong TCYD. Theo Điều27 của Dự thảo, chỉ những công dân đủ điều kiện để đăng ký cử tri vàđang ở trong nước (ít nhất tính đến trước thời điểm bắt đầu bỏ phiếu 24 giờ) mới có quyền bỏ phiếu biểu quyết trưng cầu ý dân. Luật bầu cử cũng quy định tương tự. Điều đó có nghĩa là các công dân đủ tuổi và điều kiện bầu cử nhưng đang ở nước ngoài sẽ không có cơ hội thực hiện quyền này.

Trong bối cảnh công dân Việt Nam ra nước ngoài làm việc, học tập, sinh sống ngày càng nhiều và xu hướng mở rộng quyền bỏ phiếu cho công dân từ nước ngoài đang phổ biến trên thế giới, việc bảo đảm quyền bầu cử và biểu quyết trong TCYD cho công dân đang ở nước ngoài là một yêu cầu và cần xem là mục tiêu trong những năm tới của nước ta. Vì vậy, nên cân nhắc quy định việc bỏ phiếu từ nước ngoài trong Luật TCYD và Luật bầu cử. Xét đến thực tế khó có thể tổ chức bỏ phiếu từ nước ngoài trong tình hình hiện nay, có thể kèm theo quy định “Thời điểm và cách thức tổ chức bỏ phiếu từ nước ngoài sẽ do Quốc hội (hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội) quyết định khi có điều kiện thích hợp”. Với cách làm như vậy, sẽ không cần sửa đổi các Luật TCYD và Luật bầu cử để bổ sung vấn đề bỏ phiếu từ nước ngoài cho cử tri khi điều kiện chín muồi.

Dự thảo Luật TCYD hiện đã xác định được những nội dung cốt lõi, với cách thức quy định thận trọng, dựa trên những cơ sở khoa học. Mặc dù vậy, vẫn còn nhiều quy định cần thảo luận, cân nhắc thêm để bảo đảm các quy định của luật không chỉ đáp ứng các yêu cầu về chính trị - xã hội mà còn có tính khả thi về kỹ thuật và kinh tế.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 8-2015

(1) Xem IDEA International, Dân chủ trực tiếp - Sổ tay IDEA quốc tế (Direct Democracy - IDEA International Handbook), bản dịch của Viện Chính sách công và Pháp luật, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2014, tr. 213.

(2) Dự thảo được phân tích trong bài viết là Dự thảo 4, đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến trong phiên họp thứ 35, tháng 2-2015, http://duthaoonline. quochoi. vn.

Vũ Công Giao - Hoàng Thị Thu Thủy