Hiến pháp năm 2013 đã thể chế hóa quan điểm của Đảng về chủ quyền nhân dân, phát huy dân chủ XHCN và bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; chỉ rõ nguồn gốc, bản chất, mục đích, sức mạnh của quyền lực nhà nước ta là ở nhân dân, thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước.

Theo Điều 70 Hiến pháp 2013, nhân dân trao cho Quốc hội ba nhóm quyền hạn và nhiệm vụ: lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Đồng thời, tại Điều 6 quy định nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước không những bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước, mà còn bằng dân chủ trực tiếp thông qua việc thực hiện quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, trong đó có trưng cầu ý dân về Hiến pháp (Điều 29 và Điều 120). Như vậy, sự thống nhất quyền lực nhà nước được hiểu là toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất và tập trung ở nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước, có ý nghĩa chỉ đạo tổ chức quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Để đạt được chất lượng và hiệu quả quản lý, đòi hỏi bộ máy nhà nước phải được tổ chức, phân công quyền lực một cách chặt chẽ, khoa học, chuyên môn hóa trong thực hiện công việc của Nhà nước, có cơ chế kiểm soát, nhận xét, đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động của các quyền từ bên trong tổ chức quyền lực nhà nước cũng như từ xã hội. Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2).

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.  Về thực hiện quyền lập pháp: Hiến pháp năm 2013 quy định“Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”. Quy định này trao quyền chủ động hơn cho các chủ thể khác, đặc biệt là Chính phủ trong hoạt động xây dựng luật. Về thực hiện quyền hành pháp: Theo quy định tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”. Đây là lần đầu tiên Hiến pháp quy định rõ Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Quy định này, cùng các quy định khác liên quan đến Chính phủ, đều nhằm xây dựng một Chính phủ hành pháp mạnh, một hệ thống hành chính nhà nước thông suốt, được phân công rành mạch, có đủ quyền năng và công cụ hiến định để thực hiện quyền hành pháp. Mặc dù vậy, Chính phủ không phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan nhà nước khác cũng thực hiện quyền hành pháp nhưng ở các mức độ khác nhau.

Về thực hiện quyền tư pháp, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên ghi nhận “Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp”.  Đây là một bước tiến lớn trong việc xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp giữa các các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Kế thừa quy định của các bản Hiến pháp trước đây, đặc biệt là Hiến pháp 1992 về phân công, phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước, đồng thời thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011): “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp”⁽¹⁾, Hiến pháp 2013 đã bổ sung một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” . Như vậy, tại Điều 2 Hiến pháp 2013 đã bổ sung quy định quan trọng, đó là có sự “kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Kiểm soát quyền lực nhà nước là nội dung cốt lõi của các hiến pháp dân chủ và tiến bộ. Quyền lực nhà nước nhất thiết phải được kiểm soát để ngăn chặn việc lạm quyền, tham nhũng, xâm phạm đến quyền con người, quyền công dân.

Kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung là một hệ thống những cơ chế được thực hiện bởi Nhà nước và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi quyền lực nhà nước đúng mục đích, hiệu quả. Kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm kiểm soát phạm vi hoạt động của quyền lực nhà nước; kiểm soát quá trình thông qua và sửa đổi Hiến pháp; kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; kiểm soát những người thực thi quyền lực nhà nước, kiểm soát từ bên trong và bên ngoài Nhà nước. Kiểm soát từ bên trong là sự kiểm soát do Nhà nước thực hiện, kiểm soát từ bên ngoài Nhà nước là sự kiểm soát của nhân dân và xã hội.

Kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là một vấn đề phức tạp, bao gồm toàn bộ các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước, từ cấu trúc dọc (Trung ương tới địa phương) đến cấu trúc ngang (lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp và mối quan hệ giữa chúng như một chỉnh thể thống nhất).

Cụ thể hóa nguyên tắc “kiểm soát” quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 2013 đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước.

Một là, về phân công quyền lực nhà nước. Hiến pháp quy định Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp (Điều 70 và Điều 120). Nội dung xuyên suốt của quyền này là đại diện cho nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà Quốc hội là cơ quan duy nhất được nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật.

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, được quy định ở Điều 96 Hiến pháp 2013. Chính phủ có quyền đề xuất, hoạch định, tổ chức soạn thảo chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện và quản lý nhà nước mà thực chất là tổ chức thực hiện pháp luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội.

Tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Việc tổ chức thực hiện quyền này theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân (Khoản 2, Điều 103). Đây thực chất là quyền bảo vệ ý chí chung của quốc gia bằng việc xét xử các hành vi vi phạm Hiến pháp, pháp luật từ phía công dân và cơ quan nhà nước. Vì vậy, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân là nhiệm vụ hàng đầu của quyền tư pháp (Khoản 3, Điều 102).

Như vậy, xuất phát từ đặc điểm của quyền lực nhà nước, việc phân định thành ba quyền nói trên là một nhu cầu khách quan. Ngày nay, xu hướng phân định rành mạch ba quyền đó ngày càng được coi trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước. Đồng thời, thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta cho thấy, việc phân định rõ ba quyền là cách thức tốt nhất để phát huy vai trò của Nhà nước trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước.

Hai là, về phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiến pháp đã bổ sung, làm rõ hơn thẩm quyền của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Để làm rõ hơn quyền làm chủ của nhân dân và cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực, Hiến pháp 2013 đã thiết lập thêm hai thiết chế độc lập: “Hội đồng Bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội, chỉ đạo công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp”(Điều 117) và “Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ giúp Quốc hội kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” (Điều 118). Sự ra đời các thiết chế hiến định độc lập này cũng nhằm tăng cường các công cụ để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trong bầu cử, trong sử dụng tài chính ngân sách nhà nước và tài sản công một cách hiệu quả hơn.

Về kiểm soát quyền lực nhà nước, ngoài việc phân công rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các quyền để tạo cơ sở cho kiểm soát quyền lực, Hiến pháp 2013 còn tạo lập cơ sở hiến định để hình thành cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định (Điều 119). Đồng thời, Hiến pháp giao cho: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp.

Trong tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước theo nguyên tắc phân quyền mềm dẻo thì kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chủ yếu là kiểm soát của lập pháp và tư pháp đối với hành pháp. Để tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp 2013 đã bổ sung, điều chỉnh một số nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đó là, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được bổ sung thêm nhiệm vụ: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” (Khoản 8, Điều 74). Quốc hội được bổ sung thêm nhiệm vụ, quyền hạn: “Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức... Thẩm phán Tòa án Nhân dân tối cao”(Khoản 7, Điều 70).

Về kiểm soát từ bên ngoài đối với Nhà nước, Hiến pháp đã bổ sung và làm rõ hơn vai trò của Mặt trận Tổ quốc trong việc thực hiện dân chủ, giám sát, phản biện xã hội; bổ sung, ghi nhận vị trí, vai trò của Hội Nông dân, Đoàn Thanh niên, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh trong việc đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của thành viên, hội viên. Một bước tiến quan trọng nữa là lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp”; bổ sung quy định Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý.

Mặc dù có sự phân định ba quyền nhưng cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không hoàn toàn tách biệt nhau, mà “ràng buộc lẫn nhau”, cả ba quyền đều phải phối hợp với nhau, hoạt động một cách nhịp nhàng trên cơ sở thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn mà nhân dân giao cho. Mục đích của việc phân công quyền lực nhà nước là để nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho tính pháp quyền của Nhà nước và phát huy dân chủ XHCN.

Hiến pháp 2013 bổ sung một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2) là bước tiến bộ quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế thống nhất, phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả hơn. Đồng thời, đây vừa là quan điểm, vừa là nguyên tắc chỉ đạo công cuộc, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong thời kỳ mới.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị điện tử số 9-2015

(1) Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.29.

ThS Vũ Duy Tú

Trường Cao đẳng Cảnh sát Nhân dân I