1. Quan niệm về tổ chức nghiên cứu chính sách

Ở nhiều nước trên thế giới hiện nay, tổ chức nghiên cứu, tư vấn chính sách thường được dùng với từ Think tanks. Xung quanh TCNCCS vẫn còn nhiều quan niệm khác nhau song một điểm chung mà các nhà nghiên cứu đều thừa nhận đó là tính độc lập tương đối của TCNCCS đối với cơ quan hoạch định chính sách của Chính phủ. Chẳng hạn McGann cho rằng, TCNCCS là tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu, tư vấn chính sách, nó có tính tự chủ và độc lập tương đối đối với chính phủ, công ty, nhóm lợi ích và đảng chính trị”⁽¹⁾. Andrew Rich cũng cho rằng, TCNCCS là “tổ chức độc lập, mang tính phi lợi nhuận, không theo đuổi lợi ích. Sản phẩm của nó là tri thức chuyên ngành và tư tưởng, đồng thời nó dựa vào tri thức chuyên ngành và tư tưởng để gây ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách công của chính phủ”⁽²⁾.

TCNCCS có hai đặc điểm quan trọng: Một là, tính độc lập. Có nghĩa là, các TCNCCS cần độc lập với chính phủ, không lấy lợi nhuận làm mục đích hoạt động, không đại diện cho lợi ích của bất cứ ngành, nghề, nhóm hay khu vực nào. Cho dù các TCNCCScó thể tiếp nhận sự trợ giúp kinh phí của chính phủ hay nhóm xã hội nào đó, nhưng vẫn phải bảo đảm tính độc lập trong nghiên cứu. Hai là, tính “thực tiễn”. Trong hoạt động của mình, các TCNCCS hoạt động không phải là “khoa học vị khoa học”, mà cần đề cao trách nhiệm xã hội, quan tâm đến những vấn đề thực tiễn đặt ra trong đời sống chính trị - xã hội, giữ vai trò là cầu nối giữa nghiên cứu khoa học với hoạt động hoạch định chính sách công của chính phủ.

Các TCNCCS được phân thành các loại hình khác nhau. Dựa theo tiêu chí về nguồn gốc tài chính, McGann phân loại TCNCCS thành6 loạihình: 1) TCNCCSthuộc đảng chính trị; 2) TCNCCSchính sách các cơ quan nhà nước hoặc chính phủ; 3) TCNCCSđộc lập;độc lập chính phủ, các nhóm lợi ích và với tổ chức và cá nhân cung cấp kinh phí cho hoạt động của nó; 4) TCNCCSmang tính “bán quan phương”, phần nhiều là dựa vào ký kết hợp đồng với chính phủ và doanh nghiệp để triển khai hoạt động nghiên cứu; 5) TCNCCS“bán độc lập”, kinh phí hoạt động chủ yếu dựa vào đoàn thể xã hội hay nhóm lợi ích nào đó hoặc cá nhân cung cấp kinh phí; 6) TCNCCSthuộc trường đại học, kinh phí hoạt động do trường đại học cung cấp hoặc từ các nguồn khác.

2. Vai trò của tổ chức nghiên cứu chính sách trong lĩnh vực chính sách công trong lĩnh vực chính sách công, vai trò và chức năng của TCNCCS được thể hiện ở một số phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, nghiên cứu và đề xuất chủ trương chính sách mới. Một trong những chức năng của TCNCCS, đó là nghiên cứu khoa học để hình thành và phát triển lý luận cơ bản về chính sách công, tìm kiếm tri thức khách quan, khoa học về chính sách. Đồng thời,cố gắng để chủ trương, chính sách mới này nhận được sự ủng hộ của công chúng và trở thành chủ trương, chính sách của đảng cầm quyền và chính phủ.

Thứ hai, phân tích vấn đề chính sách và tư vấn phương án chính sách cho các cơ quan hoạch định chính sách. Xác định đúng vấn đề của chính sách là tiền đề và cơ sở để có thể đề xuất được phương án chính sách phù hợp. Hoạt động phân tích vấn đề chính sách của các TCNCCS có vai trò quan trọng giúp các cơ quan hoạch định chính sách xác định “trúng” vấn đề chính sách công,cung cấpcác kiến nghị về phương án chính sách cho các cơ quan hoạch định chính sách. Thông thường,hoạt động tư vấn và đề xuất phương án chính sách của TCNCCS được thực hiện theo các phương thức: 1) ký kết hợp đồng nghiên cứu với chính phủ để cung cấp tư vấn phương án chính sách; 2) gửi báo cáo kiến nghị chính sách cho chính phủ và các cơ quan chính phủ;3) tham gia hội nghị,tư vấn, lắng nghe ý kiến do chính phủ hoặc các cơ quan hoạch định chính sách tổ chức; 4) tham gia vào các hội đồng hay ủy ban tư vấn chính sách của chính phủ; 5) xuất bản sách, tạp chí, bày tỏ quan điểm trên truyền thông đại chúng và các diễn đàn, từ đó gây ảnh hưởng tới các cơ quan hoạch định chính sách.

Thứ ba, phản biện đối với ý tưởng chính sách và phương án chính sách do các cơ quan hoạch định chính sách đề xuất.Ýtưởng chính sách được hiểu là dự định của chính phủ hoặc cơ quan hoạch định chính sách nào đó về việc ban hành một chính sách hay thực hiện một biện pháp để giải quyết vấn đề công. Phản biện đối với phương án chính sách là việc TCNCCSphản biện đối với dự thảo chính sách, dự án của chính phủ (bao gồm phương án chính sách cụ thể được đề cập trong đó). Hoạt động phản biện của TCNCCSđối với ý tưởng chính sách và phương án chính sách công có tác dụng quan trọng góp phần khoa học hóa chính sách công,nâng cao chất lượng chính sách.

Thứ tư, đánh giá kết quả thực hiện chính sách của chính phủ. Với tư cách là một mắt khâu của dân chủ hóa quản trị công, việc đánh giá chính sách không còn dừng lại ở việc “chính phủ tự đánh giá”, mà quan trọng hơn còn là sự đánh giá và “chấm điểm” của công dân và xã hội (các tổ chức xã hội), trong đó có hoạt động đánh giá chính sách của các TCNCCS. Hoạt động đánh giá việc thực hiện chính sách công của chính phủ do các TCNCCSthực hiện có ưu điểm là: 1) hoạt động đánh giá của TCNCCScó thể khách quan hơn; 2) do có thế mạnh về trình độ chuyên môn và việc vận dụng các phương pháp đánh giá khoa học nên bảo đảm độ tin cậy cao.

Thứ năm, xây dựng mạng lưới chính sách. Thực tế cho thấy, để hoạt động có hiệu quả, các TCNCCScần chú trọng việc xây dựng mối quan hệ ổn định với các cơ quan chính phủ, các tổ chức xã hội và truyền thông đại chúng. Thông qua mối quan hệ này, giữa các bên thực hiện sự tương tác, trao đổi, chia sẻ lẫn nhau, củng cố sự lệ thuộc về mặt nguồn lực, từ đó hình thành nên mạng lưới chính sách. Thông qua mạng lưới chính sách này, các TCNCCScó thể thực hiện sự trao đổi trực tiếp hoặc gián tiếp, chính thức hoặc phi chính thức với các cơ quan hoạch định chính sách, đồng thời thực hiện chức năng là nơi tập hợp và cung cấp nhân tài.

Thứ sáu, đào tạo và bồi dưỡng kiến thức về chính sách công cho chính trị gia, công chức và công chúng,bổ sung cho chức năng giáo dục của các trường đại học và các tổ chức khác. Ở các nước phát triển, một số TCNCCSđã thiết kế các chương trình bồi dưỡng năng lực chính sách côngchoquan chức chính phủ, công chức, đại biểu dân cử khi họ bắt đầu đảm nhận chức vụ hoặc nhiệm vụ mới. Để tham gia đào tạo, bồi dưỡng kiến thức về chính sách công,các TCNC thường sử dụng nhiều phương thức khác nhau:tổ chức hội nghị và diễn đàn thảo luận; khích lệ các chuyên gia diễn thuyết trên các diễn đàn; nêu quan điểm với cơ quan lập pháp; xuất bản sách, tạp chí, phân tích thời sự, bình luận chính sách; công bố danh sách chuyên gia và giới thiệu những thông tin hoạt động của mình trên cổng thông tin điện tử;tiến hành gây quỹ cho công chúng và xã hội, nâng cao tần suất các báo cáo trên truyền thông đại chúng⁽⁴⁾. 

3. Thực trạng các tổ chức nghiên cứu chính sách ở nước ta hiện nay

Sau 30 năm đổi mới, đến nay, ở nước ta đã hình thành các loại hình TCNCCS, bao gồm TCNCCS của Đảng, hệ thống các TCNC chính sách thuộc các cơ quan Nhà nước; hệ thống các TCNCCS có tính chất “bán quan phương” như hệ thống các Viện Nghiên cứu, trung tâm nghiên cứu từ Trung ương đến địa phương của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, các viện nghiên cứu, trung tâm nghiên cứu của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân. Bên cạnh đó ngày càng xuất hiện nhiều TCNCCS mang tính chất dân sự, hoạt động hoàn toàn tự chủ, không sử dụng ngân sách nhà nước. Các viện nghiên cứu, trung tâm nghiên cứu cũng đã được thành lập ở các trường đại học. Ngoài ra, nhiều TCNCCS mang tính chất quốc tế cũng đang hoạt động ở nước ta.

Trong thời gian qua, các TCNCCS đã có những đóng góp quan trọng trong việc xây dựng và đổi mới chính sách công, nâng cao chất lượng thể chế.Các TCNCCS của Đảng, Nhà nước đã góp phần cung cấp luận cứ cho việc hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh và đối ngoại. Hệ thống các TCNCCS của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân,thông qua các hoạt động khác nhaunhưgiámsáttư vấn, giám định và phản biện xã hội đã góp phần quan trọng vào quá trình hoạch định các chủ trương của Đảng, chính sách, đề án, dự án trên các lĩnh vực khác nhau của Nhà nước. Chẳng hạn, Liên hiệp các Hội khoa học và Kỹ thuật Việt Nam đã tiến hành tư vấn, giám định và phản biện xã hội đối với quy hoạch tổng thể các vùng kinh tế trọng điểm, 20 chính sách lớn và công trình đầu tư trọng điểm quốc gia, trong đó có dự án thủy điện Sơn La, Đề án quy hoạch nhà máy điện, Dự án xây dựng Nhà máy điện hạt nhân Ninh Thuận...Bên cạnh đó, các TCNCCS mang tính chất dân sự, TCNCCS thuộc các trường đại học đã tham gia tích cực vào quá trình tư vấn, phản biện chính sách.Hiện nay, theo thống kê, có trên 990 tổ chức phi chính phủ quốc tế đang hoạt động ở Việt Nam, trong đó có một số tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu, tư vấn chính sách. Thông qua các hoạt động khác nhau, trong đó có tư vấn chính sách đã có đóng góp quan trọng vào việc đổi mới và hoàn thiện thể chế, chính sách ở nước ta.

Hình thức tham gia xây dựng chính sách và gây ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách công của các TCNCCS tương đối đa dạng; những hình thức chủ yếu là: Một là, tổ chức hội nghị tư vấn, giám định và phản biện chính sách. Hai là, thông qua ký kết hợp đồng để thực hiện các đề tài khoa học trọng điểm, đề tài khoa họccáccấp và chắt lọc các kết quả nghiên cứu thành các báo cáo,kiến nghị; Ba là, thực hiện việc giám định, phản biện đối với dự thảo chính sách hay dự án theo yêu cầu của cơ quan trưng cầu giám định và phản biện; Bốn là, gửi báo cáo kiến nghị với các cơ quan có liên quan về các vấn đề mà TCNCCS quan tâm; Năm là, tổ chức hội thảo, tọa đàm khoa học để tập hợp ý kiến của các nhà khoa học, các chuyên gia về vấn đề xã hội hay vấn đề chính sách mà TCNCCS quan tâm; Sáu là, tham gia vào các hội đồng tư vấn của Đảng và các cơ quan nhà nước; Bảy là, tham gia vào các hội nghị lấy ý kiến do các cơ quan hoạch định chính sách tổ chức; Tám là, tổ chức xuất bản sách, tạp chí và thể hiện quan điểm của mình trên các phương tiện thông tin đại chúng, qua đó gây ảnh hưởng đến các cơ quan hoạch định chính sách, công chúng và xã hội...

Song, hoạt động của các TCNCCS vẫn còn một số khó khăn và hạn chế chủ yếu sau:

Thứ nhất, môi trường và cơ chế cho hoạt động của các TCNCCS còn nhiều bất cập. Nhu cầu dịch vụ tư vấn chính sách của khu vực công đối với các TCNCCS chưa cao nên chưa tạo ra động lực mạnh mẽ cho các TCNCCS. Có thể nói, khu vực công mà chủ yếu là các cơ quan hoạch định chính sách thuộc các cơ quan nhà nước là “khách hàng” và đối tượng phục vụ chủ yếu của các TCNCCS. Do trong xây dựng chính sách, một số cơ quan còn nặng về tư duy kinh nghiệm, coi nhẹ vấn đề khoa học hóa chính sách nên chưa thật sự tìm đến các TCNCCS và đặt hàng các TCNCCS. Hiện tượng cơ quan nhà nước tự nghiên cứu, tự khởi thảo chính sách, tự thẩm định chính sách và tự quyết định chính sách đã tạo ra một vòng khép kín, thiếu vắng cơ chế độc lập từ bên ngoài tham gia vào quá trình tư vấn, phản biện chính sách.

Thứ hai,thiếu cơ chế để phát huy thế mạnh và năng lực của các TCNCCS vào quá trình hoạch định chính sách.Số lượng các TCNCCS sử dụng ngân sách nhà nước nhiều, số TCNCCS không sử dụng ngân sách nhà nước thì ít. Cơ chế cho sự thành lập và hoạt động của TCNCCS mang tính chất dân sự còn một số bất cập. Nhìn chung, với hệ thống pháp luật hiện hành, các TCNCCSđã có điều kiện tham gia tốt hơn vào việc tư vấn, giám định và phản biện chính sách. Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định này từ các cơ quan hoạch định chính sách còn chưa triệt để, hoặc là một số quy định còn chưa cụ thể, thiếu hướng dẫn rõ ràng. Các cơ quan hoạch định chính sách chưa đa dạng hóa các hình thức để tương tác và tranh thủ sự “trợ giúp” từ các TCNCCS trong quá trình xây dựng và ban hành các chủ trương, chính sách. Việc tập hợp các chuyên gia giỏi ở các lĩnh vực khác nhau vào các hội đồng, ủy ban tư vấn chính sách, việc lắng nghe ý kiến tư vấn và phản biện của các TCNCCSchưa được coi trọng. Như Hội nghị Trung ương7khóa X của Đảng đã chỉ ra: “Một số cán bộ lãnh đạo, quản lý chỉ chú trọng đến vốn tiền, vật chất mà chưa coi trọng nguồn nhân lực có trình độ cao. Vẫn còn hiện tượng ngại tiếp xúc, đối thoại, không thực sự lắng nghe, thậm chí quy chụp, nhất là khi trí thức phản biện những chủ trương, chính sách, những đề án, dự án do các cơ quan lãnh đạo và quản lý đưa ra”⁽⁵⁾.

Thứ ba, hoạt động các TCNCCS sử dụng ngân sách nhà nước, nhìn chungcòn mang tính chất hành chính, tính độc lập tương đối còn chưa cao, trong hoạt động đôi khi thiên về “thuyết minh chính sách”, “tuyên truyền chính sách” (cho dù cũng quan trọng), mà ít chú trọng tới khía cạnh “cung cấp luận cứ” cho việc xây dựng, hoạch định chính sách và phản biện chính sách; chất lượng nghiên cứu còn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đổi mới đất nước và nhu cầu đổi mới thể chế, chính sách hiện nay.

Nhìn một cách tổng thể, hoạt động của các TCNCCS chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đổi mới đất nước, chưa đề xuất được nhiều chủ trương và kiến nghị chính sách có giá trị và sức ảnh hưởng lớn đối với xã hội; chưa chỉ ra được và phân tích một cách thuyết phục những vấn đề đang cản trở sự phát triển xã hội hiện nay; nhiều TCNCCS chưa thu hút được nhiều chuyên gia, nhà khoa học giỏi, cũng như chưa phát huy đầy đủ tiềm năng, trí tuệ của các chuyên gia, nhà khoa học giỏi trong hoạt động của mình; nhiều TCNCCS chưa chú trọng thiết lập mối quan hệ ổn định với các cơ quan hoạch định chính sách, các cơ quan nghiên cứu khác, các tổ chức xã hội và các cơ quan truyền thông đại chúng.

4. Một số đề xuất

Đại hội XI của Đảng chỉ rõ: “Coi trọng vai trò tư vấn, phản biện, giám định xã hội của các cơ quan nghiên cứu khoa học trong việc hoạch định đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước và các dự án phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội”(6). Để phát huy tốt hơn vai trò của các TCNCCS trong lĩnh vực chính sách công cần:

Một là, tiếp tục đổi mới và hoàn thiện thể chế để tạo môi trường cho sự phát triển các loại hình TCNCCS. Cần tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách để phát triển các loại hình TCNCCS, trong đó có TCNCCS dân sự hoạt động không dựa vào ngân sách nhà nước. Hiện nay việc thực hiện chức năng phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân đang đặt ra yêu cầu đối với việc xây dựng và kiện toàn hệ thống các TCNCCS của Mặt trận và các đoàn thể.

Hai là, thực hiện tốt dân chủ hóa, khoa học hóa quá trình hoạch định chính sách công. Việc mua dịch vụ tư vấn, giám định và phản biện chính sách cần công khai và minh bạch hơn nữa, tạo điều kiện để các loại hình TCNCCS đều có cơ hội tham gia.

Ba là, đa dạng hóa các hình thức tương tác giữa các cơ quan hoạch định chính sách với các TCNCCS. Bên cạnh hình thức tương tác và trao đổi có tính chất gián tiếp, các cơ quan hoạch định chính sách có thể tổ chức hội nghị lắng nghe ý kiến, hội thảo khoa học, hội nghị tư vấn...có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học ở các lĩnh vực khác nhau cũng như sự tham gia của các TCNCCS.

Bốn là, các TCNCCScần đặc biệt coi trọng việc xây dựng năng lực của mình. Một TCNCCS thật sự cần 7 yếu tố cơ bản: tư tưởng, vấn đề, trách nhiệm, chiến lược, nhân tài, mạng lưới và xác định rõ thế mạnh trong lĩnh vực hoạt động. Chính vì thế, việc xây dựng năng lực của các TCNCCS cần quan tâm một số vấn đề sau: 1) Phát hiện được những vấn đề lớn trong thực tiễn đang cản trở sự phát triển xã hội và có sự phân tích một cách thuyết phục và sâu sắc về nguyên nhân của những vấn đề đó; 2) Trên cơ sở đó, TCNCCS đề xuất được lý luận, chủ trương mới và độc lập, phù hợp với xu thế phát triển của thời đại và phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước và từng địa phương; đồng thời, lý luận và chủ trương mới do TCNCCS đề ra cần tạo ra được sự ảnh hưởng rộng rãi đối với xã hội; 3) TCNCCS phải đề cao trách nhiệm xã hội, trách nhiệm công, có tình cảm và ý thức trách nhiệm mãnh liệt đối với sự phát triển và tiến bộ của xã hội, sự phát triển của đất nước và đời sống của người dân; 4) TCNCCS cần quan tâm và tập trung phân tích những vấn đề lớn, vĩ mô và dài hạn, từ đó đề xuất được kiến nghị chính sách có tính “vượt trước” và “đón đầu”. TCNCCS là “kênh” bổ sung quan trọng về nhiều mặt cho cơ quan hoạch định chính sách, đưa ra được kiến nghị chính sách mang tính khung khổ cho đổi mới và phát triển; 5) Đối với TCNCCS, cơ sở vật chất và kinh phí hoạt động là quan trọng, nhưng quan trọng hơn cả là nhân tài. Vì thế, Đảng và Nhà nước,các TCNCCS cần thu hút và tập hợp được nhân tài, các chuyên gia, nhà khoa học giỏi trong và ngoài nước vào trong tổ chức của mình. 6) TCNCCS cần xây dựng mạng lưới quan hệ ổn định với các cơ quan hoạch định chính sách, các tổ chức nghiên cứu ở trong và ngoài nước, truyền thông đại chúng và các tổ chức xã hội. 7) Mỗi TCNCCS cần tập trung vào lĩnh vực sở trường và thế mạnh, xác định rõ định hướng giá trị và lĩnh vực ảnh hưởng của mình.

Ngoài các giải pháp trên, cần thực hiện tốt Quy định của Bộ Chính trị khóa XI, ngày 25-4-2015, “Về dân chủ trong nghiên cứu lý luận chính trị trong các cơ quan đảng, nhà nước” nhằm bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân được tự do sáng tạo, độc lập suy nghĩ, kiến nghị, được tôn trọng, tiếp thu ý kiến, vận dụng, sử dụng kết quả nghiên cứu trong các hoạt động nghiên cứu lý luận chính trị, phù hợp với pháp luật hiện hành⁽⁷⁾.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2016

(1) McGann,J: Think Tanks and Civil Societies, Catalysts for Ideas and Action, New Brunswick and London, Transaction Publishers, 2005, p.5.

(2) Andrew Rich: Chính trị học về tổ chức nghiên cứu chính sách, chính sách công và chuyên gia chính sách, Nxb Thượng Hải, 2010, tr.6-7.

(3) McGann,J: Think Tanks and the Transnationalization of Foreign Policy, US Foreign Policy Agenda, 2002, 7(3).

(4) Donald Abelson:Đánh giá sự ảnh hưởng của tổ chức nghiên cứu chính sách công, Nxb Thượng Hải, 2010, tr.76-77.

(5) ĐCSVN: Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa X về xây dựng đội ngũ trí thức trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

(6) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011.

(7) Lê Hữu Nghĩa: “Thực hành và phát huy dân chủ qua 30 năm đổi mới”, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 11-3-2016.

Nguyễn Trọng Bình

Học viện Chính trị Khu vực IV