1. Nguyên nhân dẫn đến sự bất ổn an ninh nguồn nước sông Mê Công

Sự khác biệt trong chia sẻ lợi ích quốc gia. Tuy cùng chia sẻ những đặc điểm địa lý chung của sông Mê Công, nhưng mỗi nước ven sông lại có những ưu tiên và lợi ích riêng. Chẳng hạn, Thái Lan cần nguồn nước cho phát triển nông nghiệp ở vùng Đông Bắc; Lào cần vốn và chuyên gia để phát triển thủy điện; Campuchia cần sự bảo đảm cho nguồn cá ở Biển Hồ Tonle Sap; Việt Nam cần nguồn nước cho sản xuất của vùng Đồng bằng sông Cửu Long.

Do mỗi quốc gia có quyền quyết định việc sử dụng dòng sông qua lãnh thổ quốc gia mình, dẫn đến các nước đơn phương thực hiện kế hoạch, dự án mà không tính đến lợi ích chung của dòng sông và lợi ích của quốc gia khác. Các nước cũng không thể thống nhất về một chính sách hay nguyên tắc định hướng cho việc đảm bảo an ninh nguồn nước của dòng Mê Công. Hiện nay, ở lưu vực sông Mê Công, Trung Quốc và Lào đã và đang xây dựng nhiều đập thủy điện trên dòng chính bất chấp phản đối của các nước hạ nguồn và không tính đến sự phát triển bền vững của dòng sông. Như vậy, chỉ khi có sự phân chia hợp lý về lợi ích giữa các quốc gia thượng nguồn và hạ lưu thông qua các thỏa thuận mang tính ràng buộc, an ninh nguồn nước Mê Công mới được bảo đảm.

Tình trạng khai thác và sử dụng nguồn nước sông Mê Công, đặc biệt là việc xây dựng và đưa vào vận hành các đập thủy điện đang là nguy cơ lớn đối với an ninh nguồn nước của dòng sông. Theo ước tính, tổng nhu cầu sản xuất điện của các nước tiểu vùng sông Mê Công tăng trung bình hàng năm 6,9% và tăng khoảng 616.000 tỷ W mỗi giờ^(1[1]). Các nước đều đồng loạt phát triển thủy điện để đáp ứng nhu cầu năng lượng gia tăng, phục vụ phát triển kinh tế, tạo thành cuộc chạy đua thủy điện trong tiểu vùng.

Trung Quốc là quốc gia có tiềm năng thủy điện vùng thượng lưu lớn nhất thế giới^(2[1]). Chương trình phát triển thủy điện vùng thượng lưu sông Mê Công của Trung Quốc có từ năm 1986, gồm 15 đập thủy điện lớn trên dòng chính, hiện nay đã xây dựng được một nửa. Tổng lượng nước dự trữ trong các hồ chứa của 15 đập vào khoảng 55 tỷ m³; tổng công suất các nhà máy thủy điện của Trung Quốc nằm trong chương trình này vào khoảng 24 GW^(3[1]). Đối với vùng hạ nguồn, hiện có rất nhiều dự án đang trong quá trình triển khai. 10 dự án đập thủy điện trên dòng chính chảy qua Lào - Thái Lan và 2 dự án ở Campuchia. Trong số các nước hạ nguồn, Lào là quốc gia có tiềm năng thủy điện lớn nhất và có số dự án thủy điện nhiều nhất. Hiện Lào có 16 đập trên dòng nhánh của Mê Công với 9 đập đang xây dựng; 23 đập khác đang trong giai đoạn xây dựng, trong đó có 5 đập trên dòng chính sông Mê Công (2 đập gây nhiều tranh cãi nhất với các nước trong tiểu vùng là Don Sahông và Xyaburi), đập Xyaburi cao 32m, công suất 1260MW, ngân sách 3,5 tỷ USD của Lào^(4[1]).

Việt Nam cũng có những dự án thủy điện trên dòng nhánh sông Mê Công (sông Sesan, Sêrêpok và Sekông (3S).

Việc xây dựng đập thủy điện trên dòng chính sông Mê Công từ Trung Quốc, Lào, Thái, Mianma đã gây ra sự quan ngại của các nước trong tiểu vùng, nhất là khi đập Tiểu Loan với chiều cao 292m và công suất 4200MW đã đi vào hoạt động (năm 2009). Để trữ đầy con đập với thể tích 15 tỷ m³ này, sẽ cần sử dụng một nửa lưu lượng nước ở thượng lưu sông Mê Công từ 5-10 năm liên tục.

Các cơ chế hợp tác không hiệu quả.Ủy hội sông Mê Công (MRC) được chính thức thành lập vào năm 1995, là tổ chức hợp tác liên chính phủ của bốn quốc gia Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam về các lợi ích chung cụ thể của các nước này bao gồm quản lý tài nguyên nước nói chung và phát triển bền vững dòng Mê Công. MRC được thành lập trên tinh thần của Hiệp định về Hợp tác và Phát triển bền vững lưu vực sông Mê Công năm 1995. Kể từ khi thành lập đến nay, MRC đã thông qua nhiều quy định và tiến trình cũng như trở thành một cơ quan tư vấn, cung cấp thông tin cho nhiều lĩnh vực như nghề cá, giao thông đường thủy, quản lý lũ lụt và hạn hán, môi trường và phát triển thủy điện. Tuy nhiên, những hoạt động của cơ chế này không thực sự hiệu quả, bởi đây không phải là tổ chức ra quyết định và không có quyền lực thực thi; các quy định mà MRC đưa ra không mang tính ràng buộc với các quốc gia thành viên...

Tiểu vùng sông Mê Công mở rộng(GMS) là một tổ chức hợp tác phát triển được thành lập từ năm 1992 bởi sự hỗ trợ tích cực từ phía Nhật Bản mà cụ thể là Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB). GMS là chương trình hợp tác hoàn chỉnh nhất trong hợp tác Tiểu vùng Mê Công, bao gồm Việt Nam, Lào, Campuchia, Thái Lan, Mianma và tỉnh Vân Nam, Quảng Tây (Trung Quốc). Mặc dù bao gồm 6 quốc gia với mục đích xây dựng lòng tin và thúc đẩy hợp tác khu vực nhưng GMS lại không thực sự có nhiều hoạt động liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm an ninh nguồn nước.

Sáng kiến hợp tác Mỹ - Hạ nguồn sông Mê Công (LMI) được đưa ra ngày 23-7-2009 tại Thái Lan trong cuộc họp giữa Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton và Ngoại trưởng 4 nước Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam. Đây là sáng kiến của Mỹ nhằm giúp cho các nước hạ nguồn tăng cường hợp tác, nâng cao năng lực đối phó với các thách thức an ninh phi truyền thống hoặc với các vấn đề xuyên biên giới. Tuy nhiên, rất khó để LMI có thể trực tiếp ngăn chặn việc xây đập của các nước và hướng đến đảm bảo an ninh nguồn nước sông Mê Công do cơ chế này không có sự tham gia của nước thượng nguồn - Trung Quốc.

Nguyên nhân chính khiến cho các thể chế kém hiệu quả xuất phát từ lợi ích khác biệt giữa các quốc gia trong việc gắn kết vào các cơ chế. Trung Quốc và Mianma hiện vẫn chưa là thành viên chính thức của MRC. Mặc dù Trung Quốc đã nâng cấp từ nước đối tác lên quan sát viên, và đã bắt đầu hợp tác trong một số vấn đề, nhưng thiện chí tăng cường mức độ hợp tác của nước này vẫn không được cải thiện nhiều. Việt Nam, Campuchia lại mong muốn các cơ chế đa phương có vai trò to lớn hơn nữa trong việc kiểm soát hành động của các nước thượng nguồn gây tổn hại cho hạ nguồn. Trong khi Thái Lan, Lào - những nước ở giữa nguồn sẽ tiếp tục đấu tranh cho những quy định chung có thể được áp dụng cho tất cả các nước ở lưu vực sông.

2. Tác động từ tình trạng bất ổn an ninh nguồn nước sông Mê Công

Tác động đến hệ sinh thái của dòng sông. Về khách quan, tác động của biến đổi khí hậu đang làm cho tình trạng ngập lụt, hạn hán, suy giảm nguồn nước, ngập mặn ngày càng tồi tệ. Ở nhiều vùng của lưu vực sông, dự báo đến năm 2030, nhiệt độ sẽ tăng thêm khoảng 0,8⁰C, đồng thời lượng mưa sụt giảm trong mùa khô cùng với hạn hán và thiếu nước^([1]5).

Về chủ quan, hàng loạt các đập của Trung Quốc và một số nước ở hạ nguồn đang tạo ra thách thức đáng kể đối với con sông và nguồn tài nguyên thiên nhiên. Các dự án trên dòng chính làm suy giảm tính thống nhất và sự kết nối theo chiều dọc của hệ sinh thái sông Mê Công. Các con đập sẽ biến 55% độ dài hạ lưu thành một số hồ chứa nước đọng và một số khúc sông có lượng chảy nhanh, mạnh sau các con đập. Những thay đổi này sẽ làm biến đổi dòng chảy tự nhiên của con sông, vì nó không thể giữ được nhịp lũ và điều hòa nước vào thời điểm giao mùa như hiện nay. Các con đập trên dòng nhánh có thể gây tác động tiêu cực đến thời điểm và độ dài của chế độ dòng chảy theo mùa. Theo đó, dòng chảy và môi trường thủy sinh, hệ sinh thái rộng lớn của sông Mê Công sẽ bị đe dọa; hơn 100 loài sinh vật sẽ bị đặt trong tình trạng nguy hiểm^([1]6). Sự tổn thất đối với đa dạng sinh học của dòng sông sẽ là tổn thất vĩnh viễn và không thể thay thế được. Các dự án dòng chính có thể sẽ tạo ra những hủy hoại môi trường trên cạn nghiêm trọng, ảnh hưởng đến đất ngập nước. Gần 40% đất ngập nước của sông Mê Công là nằm trong các đoạn sông tại vị trí của các dự án và 17% sẽ bị ngập vĩnh viễn bởi các dự án dòng chính trong vùng hạ lưu^([1]7).

Tác động đến các quốc gia liên quan.Bất ổn an ninh nguồn nước Mê Công không chỉ tác động đến hệ sinh thái mà nghiêm trọng hơn, còn tác động đến kinh tế - xã hội của các quốc gia cùng chia sẻ dòng sông chung. Thứ nhất, đây là khu vực mà vấn đề an ninh lương thực và sinh kế chủ yếu phụ thuộc vào dòng sông và tài nguyên thiên nhiên của nó. Các rủi ro và những tổn thất xảy ra đối với hệ sinh thái thủy sinh và trên cạn của sông Mê Công sẽ trực tiếp dẫn đến những mối đe dọa đối với sinh kế của hàng triệu người và đưa đến tình trạng mất an ninh lương thực. Cụ thể hơn, thiệt hại nông nghiệp gây ra do lũ từ hồ chứa nước có thể lên tới hơn 5 triệu USD mỗi năm, đồng thời lượng phù sa màu mỡ được dự đoán sẽ giảm hơn 50%, dẫn tới việc phải tăng lượng phân bón, mất thêm 24 triệu USD chi phí mỗi năm⁽⁸⁾. Ngoài ra, các con đập còn ngăn chặn lộ trình di cư của các loài cá, giảm diện tích vùng đầm lầy và thay đổi môi trường cần thiết cho ngư nghiệp tại đó. Những thay đổi này sẽ gây ra thiệt hại ước tính tới 26-42% lượng cá, trị giá khoảng 500 triệu USD mỗi năm⁽⁹⁾; thứ hai, các dự án thủy điện dòng chính làm gia tăng sự bất bình đẳng ở các quốc gia hạ nguồn sông Mê Công. Trong khi Trung Quốc và Lào được hưởng các lợi ích về năng lượng thì Việt Nam và Campuchia lại phải gánh chịu những tổn thất to lớn về thủy sản và nông nghiệp. Trong ngắn hạn và trung hạn, vấn đề nghèo sẽ trầm trọng hơn bởi bất cứ dự án thủy điện dòng chính nào, đặc biệt là đối với người nghèo ở các vùng nông thôn và đô thị dọc theo sông. Những người đánh bắt cá chiếm số đông trong cộng đồng nghèo và dễ bị tổn thương ở vùng hạ lưu sẽ bị ảnh hưởng bởi những tổn thất về thủy sản. Các hộ nghèo còn bị ảnh hưởng tiêu cực bởi các tác động trực tiếp của phát triển thủy điện, bao gồm việc di dời, tổn thất đất và các tác động của quá trình xây dựng.

3. Tác động đối với Việt Nam

Dòng Mê Công chảy qua khu vực đồng bằng sông Cửu Long của Việt Nam trước khi đổ ra Biển Đông. Đồng bằng sông Cửu Long có diện tích trên 40.000km², là nơi sinh sống của gần 20 triệu dân, hằng năm đóng góp đến 27% GDP với 90% lượng gạo xuất khẩu và gần 60% kim ngạch xuất khẩu thủy sản của Việt Nam. Tuy nhiên, đồng bằng sông Cửu Long đang và sẽ phải chịu tác động kép của biến đổi khí hậu và của bất ổn an ninh nguồn nước sông Mê Công.

Sự suy giảm sinh thái đất ngập nước và tính đa dạng sinh học ở đồng bằng sông Cửu Long vĩnh viễn không khôi phục được. Hiện nay, tình hình nhiễm mặn ăn sâu, thiếu nước nông nghiệp vào mùa khô và kéo dài ngày càng xấu đi. Nếu đồng bằng sông Cửu Long không nhận đủ lưu lượng nước trên 2000m³/s trong tháng khô hạn nhất, lúc ấy nước mặn từ biển sẽ thâm nhập rất sâu. Ngoài ra, các con đập sẽ làm cho mùa nước nổi của đồng bằng sông Cửu Long ngắn lại. Khi tích nước, các con đập sẽ khiến chế độ thủy văn chậm trễ, làm ảnh hưởng đến việc thau chua, rửa mặn, ém phèn,...

Vựa lúa đồng bằng sông Cửu Long đang chịu tác động mạnh của biến đổi khí hậu và sự tăng nhanh số lượng các công trình thủy điện ở thượng nguồn, gây ảnh hưởng lớn đến an ninh lương thực. Riêng tại khu vực đồng bằng sông Cửu Long, bình quân mỗi năm vào mùa lũ sông Mê Công cung cấp 100-200 triệu tấn phù sa. Việc các đập thủy điện trên thượng nguồn chặn lại phần lớn phù sa bồi lắng trong các hồ thủy điện sẽ gây thiệt hại lớn đến các vụ mùa của Việt Nam. Theo Cục Trồng trọt - Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, sản lượng của đồng bằng sông Cửu Long năm 2014 là 25,2 triệu tấn, tăng so với sản lượng của hai năm 2012 và 2013. Tuy nhiên, dự báo, nếu thực trạng khai thác và sử dụng dòng sông Mê Công vẫn tiếp diễn như hiện nay, đồng bằng này đứng trước nguy cơ mất đi 7,6 triệu tấn lúa/năm⁽¹⁰⁾ (khoảng 30%). Rõ ràng, tình trạng bất ổn an ninh nguồn nước sông Mê Công, đã và đang tạo ra thách thức rất lớn cho an ninh lương thực của Việt Nam và thế giới.

Về thủy sản, đồng bằng sông Cửu Long chiếm 70% sản lượng thủy sản nuôi trồng của cả nước. Tuy nhiên, theo báo cáo của Chương trình Môi trường Liên Hợp quốc (UNEP), sản lượng có nguy cơ gặp bất lợi do những thay đổi từ chu kỳ lũ lụt và hạn hán đặc biệt của sông Mê Công. Do mực nước đầu nguồn Mê Công xuống thấp dẫn đến thiếu nước ngọt phục vụ nuôi trồng và các giống loài thích hợp với điều kiện nuôi, trồng  vùng lũ không còn hợp lý. Mặt khác, nước biển xâm nhập sâu vào cửa sông phía hạ lưu khiến một số khu vực nuôi thủy sản nước ngọt không còn thích hợp. Có thể thấy, sự sụt giảm năng suất thủy sản đồng bằng sông Cửu Long sẽ ảnh hưởng lớn đến ngành thủy sản của Việt Nam nói chung.

Tình trạng nhiễm mặn từ biển thâm nhập sâu vào mùa khô do lưu lượng dòng chảy giảm mạnh tiếp tục diễn biến xấu, vì vậy chất lượng nguồn nước ngọt sẽ giảm mạnh. Cuộc sống của người dân không được bảo đảm vì đây là nguồn nước chính cho các hoạt động sinh hoạt và sản xuất của người dân.

4. Một số gợi ý chính sách nhằm bảo đảm vấn đề an ninh nguồn nước dòng sông Mê Công đối với Việt Nam

Thứ nhất, về mặt luật pháp quốc tế, Việt Nam cần thúc đẩy việc thực hiện Công ước Liên Hợp quốc năm 1997 về Luật Sử dụng các nguồn nước quốc tế cho mục đích phi giao thông thủy mà nước ta đã gia nhập tháng
8-2014. Đây là Công ước toàn cầu đầu tiên điều chỉnh khá toàn diện quan hệ giữa các quốc gia trong việc sử dụng các nguồn nước liên quốc gia với mục đích bảo đảm sử dụng nguồn nước một cách công bằng, hợp lý giữa thượng lưu và hạ lưu. Mặc dù ở tiểu vùng, ngoài Việt Nam chưa có quốc gia ven sông Mê Công nào gia nhập Công ước nhưng Việt Nam vẫn có thể sử dụng Công ước để đàm phán giải quyết các vấn đề phát sinh đối với nguồn nước liên quốc gia. Bên cạnh đó, Việt Nam cần tích cực vận động các nước gia nhập Công ước, để có thể áp dụng nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý nguồn nước làm chuẩn mực chung trong quá trình khai thác dòng sông Mê Công.

Thứ hai, đẩy mạnh công tác truyền thông quốc tế nhằm nâng cao nhận thức của người dân các nước ven sông về tầm quan trọng của an ninh nguồn nước; kêu gọi các nước đang phát triển đặt ưu tiên cao hơn cho an ninh nguồn nước trong các kế hoạch và ngân sách quốc gia; gắn kết các nước vào các sáng kiến về an ninh lương thực, an ninh năng lượng, sức khỏe và biến đổi khí hậu...

Thứ ba, kêu gọi các nước lớn như Mỹ, EU, Nhật Bản... đầu tư và cung cấp các khoản hỗ trợ việc nâng cao năng lực đối phó với các thách thức an ninh phi truyền thống, cải thiện cuộc sống của người dân sống dựa vào dòng sông Mê Công.

Tăng cường thúc đẩy ngoại giao nhân dân, các cuộc tiếp xúc, trao đổi kinh nghiệm giữa nhân dân các nước cùng sống dọc dòng sông, tạo ra tiếng nói và hành động chung giữa nhân dân các nước, để từ đó tác động ngược trở lại đến quá trình hoạch định chính sách của Chính phủ.

Tăng cường tổ chức các hội thảo quốc tế về vấn đề an ninh nguồn nước, để tiếp thu các sáng kiến và khuyến nghị của các học giả trong quá trình đấu tranh bảo vệ lợi ích của nước hạ nguồn.

Thứ tư, tăng cường các hoạt động ngoại giao song phương với các nước trong khu vực và các nước lớn để duy trì quan hệ tốt đẹp, môi trường hòa bình, ổn định và tránh biến Mê Công thành vấn đề lớn trong quan hệ Việt Nam với các nước. Việt Nam nên tận dụng các cơ chế hợp tác hiện có ở khu vực, đặc biệt là ASEAN và đẩy vấn đề an ninh nguồn nước sông Mê Công vào chương trình nghị sự của các diễn đàn, hội nghị của tổ chức này. Đối với MRC, tổ chức liên chính phủ quan trọng nhất trong việc quản trị nguồn nước, Việt Nam cần thúc đẩy các quá trình tham vấn trước và tiếp tục vận động cho việc dừng các dự án xây dựng đập thủy điện trong vòng 10 năm để đánh giá kỹ lưỡng lại các tác động. Việc kêu gọi đồng thuận giữa bốn quốc gia thành viên vì lợi ích chung của dòng sông, sử dụng một cách bền vững, công bằng và hợp lý là điều hết sức thiết yếu. Ngoài ra, Việt Nam cần cùng với các nước kêu gọi sự hợp tác sâu rộng hơn nữa của hai quan sát viên là Trung Quốc và Mianma, đặc biệt là hợp tác chia sẻ thông tin của Trung Quốc .

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2016

(1), (6) Mukand S.Babel, and Shahriar M. Wahid (2009): “Fresh Water under Threat South East Asia, Vulnerrability Assessment of Freshwater Resources to Environmental Change Mekong River Basin”, United Nations Environment Programme, Asian Institute of Technology

(2) Evelyn Goh (2004): China in the Mekong River Basin: The Regional Security Implications of Resource Development on the Lancang Jiang, Paper submitted for the “Securitisation” book project

(3) Tuần VietNamnet (2009), “Trung Quốc khai thác sông Mekong và nguy cơ giết chết đồng bằng sông Cửu Long”, http://tuanvietnamnet.vietnamnet.vn

(5) Rechard Cronin (2010): “Mêkông Dams and the Perils of Peace”, Global Polictics and Strategy,
Volume 51, Number 6.

(7), (8) Trung tâm quốc tế quản lý môi trường (ICEM): “Đánh giá môi trường chiến lược của thủy điện dòng chính Mekong”, Soạn thảo cho Ủy hội sông Mekong quốc tế, tháng 10-2010

(11) Báo Thế giới và Việt Nam (2014):“Giữ lấy vựa lúa của thế giới”, http://www.tgvn.com.vn

TS Lê Duy Thắng

Trường Đại học Chính trị - Bộ Quốc phòng

ThS Trần Thị Kim Dung

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh