Hiện nay, vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (BVMT) được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT (Nghị định). Sự ra đời của các văn bản này, đặc biệt là Nghị định 179 đã đóng góp vào hệ thống chính sách pháp luật một công cụ quan trọng để xử lý các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Trong Nghị định, mức phạt đối với các VPHC đã được nâng lên đáng kể, các hành vi vi phạm được quy định rõ ràng hơn, nhờ đó tác động mạnh vào ý thức chấp hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân, buộc họ phải có thái độ tích cực chấp hành pháp luật về BVMT trong quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Tuy nhiên, theo chúng tôi các quy định hiện hành về xử phạt VPHC trong Nghị định 179 còn bộc lộ những hạn chế sau đây:

Thứ nhất, về đối tượng bị xử phạt. Nghị định quy định mức phạt tiền đối với hành vi VPHC của tổ chức bằng 2 lần mức phạt tiền với cùng hành vi VPHC của cá nhân. Cách quy định này thể hiện đúng đối tượng bị xử phạt theo điều chỉnh của Luật Xử lý VPHC năm 2012. Tuy nhiên, cách xác định đối tượng bị xử phạt VPHC chưa bao quát hết các chủ thể đang tồn tại.

Theo quy định tại Khoản 10 Điều 2 Luật Xử lý VPHC, “tổ chức là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật”. Nếu như mức phạt của cá nhân và tổ chức như nhau, không có sự phân biệt thì vấn đề xác định mức phạt khá dễ dàng, nhưng với quy định như trên thì việc xác định chính xác cá nhân hay tổ chức để quyết định lựa chọn mức phạt phù hợp là khá khó khăn. Trong thực tiễn pháp lý, các chủ thể là hộ kinh doanh cá thể vẫn không thể xác định là tổ chức hay cá nhân khi họ VPHC, vì theo quy định tại Điều 49 Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15-4-2010 thì “hộ kinh doanh do một cá nhân là công dân Việt Nam hoặc một nhóm người hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng không quá mười lao động, không có con dấu và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh”. Những dấu hiệu này cho thấy, hộ kinh doanh được chia thành ba loại, căn cứ vào chủ thể tạo lập ra nó: (1) hộ kinh doanh do một cá nhân làm chủ; (2) hộ kinh doanh do hộ gia đình làm chủ; và (3) hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ. Vì vậy, trong trường hợp này, hộ kinh doanh cá thể có thể được hiểu là cá nhân hay tổ chức thì chưa được Luật và Nghị định xác định. Điều này, gây khó khăn cho quá trình xử lý vi phạm trên thực tế.

Để khắc phục thiếu sót này, chúng tôi cho rằng Nghị định cần bổ sung hợp lý về đối tượng là hộ gia đình, hộ kinh doanh cá thể vi phạm các quy định của Nghị định thì bị xử phạt như đối với cá nhân VPHC về BVMT.

Thứ hai, những hạn chế, bất cập trong quy định về hành vi VPHC. Trước hết, một số hành vi vi phạm chưa có trong Nghị định hoặc đã thay đổi do các quy định mới của các văn bản hướng dẫn Luật BVMT cùng các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan khác nhưng Nghị định chưa điều chỉnh, cụ thể là: Chưa có các quy định đối với các cơ sở phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng, như: kế hoạch BVMT trong hoạt động phá dỡ tàu biển được Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt khi phá dỡ từng con tàu; công nghệ, thiết bị phá dỡ, xử lý tạp chất đi kèm đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường và theo quy định của pháp luật về quản lý chất thải; trang thiết bị, biện pháp kỹ thuật kiểm soát ô nhiễm và BVMT tại địa điểm phá dỡ tàu biển... Đồng thời, một số hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT được quy định nhưng chưa bao quát hết những biểu hiện của hành vi. Chẳng hạn như tại Điều 15, Điều 16 xử lý hành vi thải khí, bụi vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải đều có quy định hành vi vi phạm trong trường hợp với lưu lượng khí thải cụ thể. Đối với quy định này chỉ áp dụng xử lý được trường hợp đối tượng vi phạm phát tán bụi, khí qua ống khói, còn trường hợp đối tượng vi phạm phát tán bụi, khí thải ra môi trường xung quanh thì không áp dụng xử lý được. Hoặc đã có quy định mức xử phạt về hành vi cá nhân, tổ chức có phát sinh chất thải nguy hại nhưng trong trường hợp nếu phát sinh chất thải mà không có hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý với đơn vị có chức năng theo quy định thì đang thiếu biện pháp xử lý.

Ngoài ra, vẫn còn thiếu biện pháp xử lý đối với các trường hợp gây ô nhiễm môi trường liên tục, kéo dài (không đến mức đình chỉ hoạt động có thời hạn) nhưng chây ỳ không thực hiện biện pháp khắc phục và một số quy định xử phạt đối với các hành vi trong quản lý khu bảo tồn. Những hạn chế trên sẽ dẫn đến nhiều hành vi vi phạm không được xử lý, gây hậu quả xấu đối với môi trường và con người.

Để bảo đảm nguyên tắc pháp chế trong xử phạt VPHC về BVMT, tránh bỏ lọt hành vi vi phạm trên thực tế, Nghị định cần phải được sửa đổi để bổ sung một số quy định như hành vi vi phạm về BVMT trong hoạt động nhập khẩu, phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng; các hành vi liên quan đến quản lý chất thải và phế liệu, đánh giá tác động môi trường; xử phạt đối với vi phạm về thải bụi, khí thải có chứa các thông số môi trường không nguy hại vào môi trường trong trường hợp không xác định được lưu lượng thải. Bổ sung thêm biện pháp xử phạt đối với hành vi vi phạm phát tán bụi, khí thải ra môi trường xung quanh và hành vi cá nhân, tổ chức có phát sinh chất thải nguy hại mà không có hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý với đơn vị có chức năng theo quy định.

Thứ ba, những hạn chế về các biện pháp chế tài xử phạt. Một là,hình thức phạt tiền và mức phạt còn quy định chung cho các hành vi mà không xem xét đến quy mô, mức độ vi phạm của từng hành vi VPHC; chưa bảo đảm nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, chưa bảo đảm công bằng trong xử phạt. Cụ thể như: Không có sự phân định mức xử phạt theo quy mô sản xuất nên đối với những cơ sở sản xuất nhỏ lẻ, đặc biệt là hộ sản xuất kinh doanh thì họ không có điều kiện nộp phạt, dễ dẫn đến chây ỳ không chấp hành quyết định xử phạt hoặc phá sản. Hoặc việc quy định xử phạt đối với hành vi “Để lẫn chất thải nguy hại khác loại với nhau hoặc để lẫn chất thải nguy hại với chất thải khác” quy định tại Khoản 6, Điều 21 là quy định chung cho các doanh nghiệp có hành vi vi phạm mà không theo mức độ vi phạm. Vì vậy, đối với một số doanh nghiệp số lượng chất thải nguy hại phát sinh không nhiều, chỉ tương đương với một hộ gia đình cá nhân thì mức phạt cũng tương đương với các doanh nghiệp có số lượng chất thải nguy hại phát sinh nhiều gấp nhiều lần là không công bằng cho các doanh nghiệp này. Điều này sẽ gây phản ứng cho các doanh nghiệp, gây khó khăn cho việc xử phạt vi phạm của cơ quan có thẩm quyền. Hai là,có những hành vi vi phạm thì mức phạt quá cao nhưng có hành vi vi phạm thì mức phạt lại khá thấp. Ví dụ như: Mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm về thủ tục hành chính và hành vi vi phạm về quản lý chất thải nguy hại được quy định khá cao từ 130 triệu đồng đến 180 triệu đồng đối với hành vi vi phạm thủ tục hành chính tại các điểm p, q, r Khoản 1, Điều 9 Nghị định. Mức phạt này tuy nhằm bảo đảm tính răn đe và phòng ngừa chung nhưng gây khó khăn cho quá trình thi hành quyết định xử phạt. Trong khi đó, mức xử phạt đối với hành vi gây ô nhiễm đất, nước, không khí còn khá thấp, chưa bảo đảm tính răn đe, phòng ngừa ô nhiễm nên thực tế, nhiều doanh nghiệp chịu nộp phạt thay cho việc xử lý ô nhiễm... Ba là,về quy định mức và khung tiền phạt còn khoảng cách khá rộng. Luật Xử lý VPHC năm 2012 chỉ qui định mức phạt tiền tối đa trên các lĩnh vực, còn ở Nghị định 179 mặc dù có liệt kê ra các hành vi vi phạm và mức phạt nhưng mức phạt từ tối thiểu đến tối đa là khá xa. Ví dụ, Điểm c, Khoản 9, Điều 35 quy định “Phạt tiền từ 200 triệu đồng đến 300 triệu đồng trong trường hợp khối lượng dầu từ 10 tấn đến dưới 20 tấn đối với vi phạm các quy định về hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu”. Quy định khoảng cách quá rộng giữa mức phạt tiền tối thiểu và tối đa sẽ tạo cơ hội cho các bên có thể thoả thuận để đưa ra mức phạt thấp nhất. Bốn là, về biện pháp tịch thu tang vật phương tiện vi phạm. Quy định tại Khoản 1, Điều 19 đối với hành vi “chôn vùi hoặc thải vào đất các chất ô nhiễm ở thể lỏng, bùn, chất thải vệ sinh hầm cầu không đúng quy định” và hành vi quy định tại Khoản 4 Điều 20“Hành vi chuyển giao, cho, bán chất thải rắn thông thường cho đơn vị không có chức năng, năng lực xử lý chất thải rắn thông thường theo quy định; chôn lấp, đổ, thải chất thải rắn thông thường không đúng nơi quy định hoặc không đúng quy định về BVMT...” là không cần thiết. Các hành vi vi phạm này tuy xảy ra phổ biến nhưng với quy mô nhỏ, tính chất không nghiêm trọng, trong khi tang vật, phương tiện sử dụng thường là các xe ô tô có giá trị lớn (hàng trăm triệu đồng). Mức phạt tiền ở các hành vi này cần điều chỉnh tùy theo khối lượng chất thải. Do đó, nên tăng mức tiền phạt và bỏ quy định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm thì hợp lý hơn.Năm là, quy định về các biện pháp khôi phục hành chính trong lĩnh vực BVMT chưa phù hợp. Tại Điểm n, Khoản 3, Điều 4 Nghị định 179 quy định biện pháp truy thu số phí BVMT nộp thiếu, trốn nộp theo quy định; buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành là biện pháp khắc phục hậu quả. Theo chúng tôi, Luật Xử lý VPHC không nên quy như vậy, vì đây không phải biện pháp khắc phục hậu quả, bản chất của biện pháp khắc phục hậu quả là nhằm làm giảm bớt thiệt hại do VPHC gây ra. Việc buộc trả kinh phí trưng cầu giám định thể hiện sự cưỡng chế của Nhà nước nhằm bảo đảm thi hành các biện pháp xử lý VPHC chứ không phải khôi phục thiệt hại do VPHC gây ra. Như vậy, biện pháp này là một biện pháp độc lập trong cưỡng chế thi hành các quyết định xử lý VPHC.

Để chế tài xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT phát huy được hiệu quả, trong thực tiễn cần nghiên cứu sự tác động của tình hình kinh tế đất nước, các yếu tố thị trường, mối quan hệ giữa chi phí và lợi ích trong việc VPHC về BVMT và lợi ích kinh tế thu được để xây dựng cơ sở quy định mức phạt tiền, nhằm bảo đảm sự ổn định của các văn bản về xử phạt và không lạc hậu so với thực tế.

Muốn vậy, cần xác định lại tính chất và cách áp dụng của các hình thức xử phạt. Đối với việc xác định đây có phải là vi phạm lần đầu hay không để áp dụng hình phạt cảnh cáo thì cơ quan chức năng có thẩm quyền phải thiết lập cơ sở dữ liệu một cách công khai, minh bạch về những trường hợp VPHC, theo đó mới có thể xử phạt khách quan, chính xác.

Đồng thời, không nên quy định khung quá rộng và cách xa nhau. Để phù hợp điều kiện kinh tế, xã hội hiện nay, tránh sự lạc hậu của quy định pháp luật, mức phạt tiền không nên quy định một số tiền cụ thể, nên quy định mức phạt theo tỷ lệ nhất định so với mức lương tối thiểu nhằm bảo đảm quy phạm có giá trị lâu dài, không phải sửa đổi nhiều lần. Tăng mức phạt tiền đối với một số hành vi đang có mức xử phạt thấp, như hành vi gây ô nhiễm đất, nước, không khí nhằm bảo đảm tính răn đe, sự nghiêm khắc của pháp luật. Hơn nữa, cũng bảo đảm được nguyên tắc công bằng trong áp dụng chế tài xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT.

Cần bổ sung, sửa đổi, bãi bỏ một số quy định còn bất cập. Bổ sung biện pháp phạt cảnh cáo đối với những lỗi vi phạm các thủ tục hành chính hoặc những lỗi hành vi không dẫn tới ô nhiễm hay suy thoái chất lượng các thành phần môi trường để bảo đảm nguyên tắc xử lý từ thấp đến cao, phù hợp với tính chất, mức độ vi phạm của các hành vi này. Nên nghiên cứu, bổ sung thêm hình phạt buộc công khai xin lỗi của các đối tượng vi phạm. Sửa đổi Khoản 3 Điều 55. Theo quy định tại khoản này thì việc đình chỉ hoạt động phải có sự phối hợp với các cơ quan, ban ngành, cơ quan xử phạt và thời gian đình chỉ hoạt động được tiến hành vào ngày ban hành quyết định xử phạt VPHC, quy định này thực tế hoàn toàn không thực hiện được. Ngoài ra, đối với Đoàn Thanh tra do Bộ chủ trì, thì thời gian không cho phép để địa phương (Sở Tài nguyên và Môi trường) chủ trì thực hiện được tước giấy phép, đình chỉ hoạt động có thời hạn,... Do đó, nên sửa đổi theo hướng cấp nào ban hành quyết định xử phạt VPHC thì cấp đó chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan tước giấy phép, đình chỉ hoạt động có thời hạn,... Chuyển biện pháp buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong hệ thống các biện pháp khắc phục hậu quả bổ sung vào biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử lý VPHC.

Thứ tư, bất cập về phân định thẩm quyền xử phạt. Tại Khoản 2 Điều 54 quy định: Người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT tại điều, khoản nào của Nghị định này thì chỉ được thực hiện các biện pháp nghiệp vụ, điều tra, kiểm tra, thanh tra về BVMT trong phạm vi các điều, khoản đó; trường hợp phát hiện cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của mình thì phải thông báo và phối hợp ngay với cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT đối với hành vi đó để kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật. Quy định này chưa phù hợp với các văn bản pháp luật khác như: Luật Xử lý VPHC, Luật Công an nhân dân, Pháp lệnh Cảnh sát môi trường năm 2014, Quyết định số 151/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế áp dụng biện pháp công tác nghiệp vụ trong phòng chống tội phạm của lực lượng Cảnh sát nhân dân, vì lực lượng Cảnh sát môi trường thực hiện các biện pháp nghiệp vụ không chỉ để xử lý vi phạm mà còn để phòng ngừa, ngăn chặn tội phạm và vi phạm pháp luật về BVMT, mà muốn làm tốt điều đó thì buộc phải thực hiện các biện pháp nghiệp vụ của ngành Công an. Hơn nữa, quy định khi lực lượng Công an nhân dân tiến hành hoạt động nghiệp vụ điều tra đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực BVMT, đặc biệt là vi phạm hoạt động xử lý chất thải nguy hại (đang diễn ra rất phức tạp, nghiêm trọng) phải thông báo và phối hợp ngay với cơ quan quản lý nhà nước, như vậy đã hành chính hóa hoạt động nghiệp vụ của lực lượng Công an nhân dân, không bảo đảm yêu cầu nghiệp vụ và nguyên tắc bí mật trong phòng, chống tội phạm liên quan đến các Điều 21, 22, 23, 24, 26, 27 và 34 của Nghị định 179. Do vậy, nên bỏ khoản này để bảo đảm quá trình xử phạt VPHC được nhanh chóng, kịp thời, đúng nguyên tắc pháp chế.

Chúng ta đang trong quá trình hoàn thiện pháp luật về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT với mục đích tạo ra cơ chế pháp luật có hiệu lực, hiệu quả cao trong xử phạt VPHC. Những đề xuất khắc phục những bất cập nêu trên sẽ góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật xử phạt VPHC về BVMT, xây dựng hệ thống chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi VPHC theo đúng tinh thần Nghị quyết Đại hội XII của Đảng về định hướng BVMT trong thời gian tới.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2016

ThS Lê Thị Hằng

Trường Chính trị Nguyễn Chí Thanh,

Thừa Thiên - Huế