Trang chủ    Thực tiễn    Nợ công ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp tăng cường quản lý
Thứ hai, 29 Tháng 10 2018 18:15
42 Lượt xem

Nợ công ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp tăng cường quản lý

(LLCT) - Nợ công của Việt Nam hiện nay vẫn trong giới hạn an toàn, cơ cấu nợ công được điều chỉnh theo hướng bền vững song quy mô nợ công đang có xu hướng tăng nhanh, tỷ lệ nợ công so với GDP tăng nhanh, nợ nước ngoài chiếm tỷ trọng lớn, hiệu quả sử dụng nợ công chưa cao... Trên cơ sở đánh giá thực trạng nợ công Việt Nam, bài viết đề xuất một số giải pháp chủ  như: hạch toán nợ công theo chuẩn quốc tế, kiểm soát và quản lý chặt chẽ việc vay vốn, cân đối nguồn vốn trong nước và nguồn vốn nước ngoài... nhằm tăng cường quản lý và kiểm soát nợ công, đảm bảo nhu cầu vốn cho tăng trưởng kinh tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội đất nước.

Nợ công là công cụ quan trọng để tài trợ nhu cầu vốn cho nền kinh tế, đáp ứng nhu cầu đầu tư, phát triển sản xuất, tạo động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế quốc gia. Tuy nhiên, nợ công cao vượt quá giới hạn an toàn sẽ làm giảm tích lũy vốn tư nhân, giảm tiết kiệm quốc gia, tạo áp lực lên lạm phát hoặc làm méo mó các hoạt động kinh tế, ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế và gây ra tổn thất phúc lợi xã hội. Đối với Việt Nam, mặc dù nợ công vẫn nằm trong giới hạn an toàn, song việc quản lý nợ công nhằm bảo bảo nhu cầu tài chính cho phát triển kinh tế - xã hội, không để xảy ra khủng hoảng nợ công, gây ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển xã hội, uy tín quốc gia là vấn đề có ý nghĩa then chốt trong tăng trưởng kinh tế đất nước.

1. Thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam

Theo Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14:nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của Chính quyền địa phương. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh nhà nước, nhân danh chính phủ, bao gồm: nợ do chính phủ phát hành công cụ nợ; nợ do Chính phủ ký thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài; nợ của ngân sách Trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ do doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của nhà nước vay được Chính phủ bảo lãnh, bao gồm: nợ của doanh nghiệp được chính phủ bảo lãnh; nợ của ngân hàng chính sách của nhà nước được chính phủ bảo lãnh. Nợ của chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay, bao gồm: nợ do phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương; nợ do vay lại vốn ODA hoặc vay ưu đãi nước ngoài; nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách của nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.

Theo cách xác định nợ công như trên, tính đến cuối năm 2017, nợ công của Việt Nam là 3.126 nghìn tỷ đồng, chiếm 62,6% GDP. Trong đó, nợ chính phủ chiếm 82,7%; nợ chính phủ bảo lãnh chiếm 16,12 % và nợ của chính quyền địa phương chiếm 1,12% (năm 2016).

Xét theo cơ cấu loại tiền: đồng Việt Nam chiếm tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ trọng 16%; yên Nhật 13%; EURO chiếm 7%; các đồng tiền khác chiếm 9%.

Xét theo nguồn gốc vay nợ, nợ trong nước chiếm 60%; nợ nước ngoài chiếm 40%.

Xét về kỳ hạn nợ: nợ trong nước chủ yếu phát hành trái phiếu với kỳ hạn nợ có xu hướng tăng lên. Nếu trong giai đoạn 2011-2013 phần lớn là nợ ngắn hạn thì đến năm 2014 kỳ hạn nợ là 3 năm; năm 2015 kỳ hạn nợ là 4,4 năm; năm 2016 kỳ hạn là 5 năm. Năm 2017, Chính phủ đã phát hành 159,9 nghìn tỷ đồng trái phiếu với kỳ hạn bình quân là 13,53%/năm. Đối với các khoản vay nước ngoài, chủ yếu là các khoản vay ưu đãi hỗ trợ phát triển chính thức đến từ các nước phát triển và các định chế tài chính quốc tế như Nhật Bản, Hàn Quốc, WB, IMF... với kỳ hạn tương đối dài (khoảng 30-40 năm) và lãi suất vay ưu đãi. Các khoản nợ nước ngoài của khu vực công hiện nay chủ yếu tập trung vào 4 loại ngoại tệ đó là USD, JPY, EURO, SDR; trong đó chủ yếu bằng đồng USD vẫn là đồng tiền chủ chốt (chiếm tới 50% trong giai đoạn 2006-2016).

Nhìn chung, cơ cấu nợ công Việt Nam xét trên nhiều khía cạnh đã từng bước được điều chỉnh theo hướng bền vững, phù hợp với chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn 2030. Trong tổng nợ công của Việt Nam, tỷ trọng nợ nước ngoài có xu hướng giảm; tỷ trọng nợ trong nước có xu hướng tăng giúp nợ công Việt Nam có thể tránh được các nguy cơ tiềm ẩn rủi ro về tỷ giá, lãi suất, đồng thời giúp củng cố, phát triển bền vững hơn thị trường tài chính trong nước.

Trong những năm gần đây, nợ công Việt Nam tăng nhanh do nhiều nguyên nhân như tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm; hiệu quả đầu tư công thấp; tình trạng lãng phí, thất thoát trong đầu tư công; việc huy động, phân bổ vốn vay còn dàn trải nhưng chủ yếu do hai nguyên nhân chính:

Nền kinh tế Việt Nam đang trong quá trình phát triển nên cần vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Giai đoạn 2001-2005, đầu tư toàn xã hội chiếm 39,1% GDP; giai đoạn 2006-2010 chiếm 39,2% GDP; giai đoạn 2011-2017 chiếm 31,7% GDP. Đầu tư ở mức cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế còn thấp, do vậy đi vay bù đắp hiếu hụt nguồn vốn cho đầu tư đã làm gia tăng nợ công.

Trong cơ cấu đầu tư chung toàn xã hội, vốn đầu tư khu vực nhà nước chiếm tỷ trọng cao, bình quân giai đoạn 2011-2015 chiếm 39,1% GDP; giai đoạn 2016-2017 chiếm khoảng 36% GDP.  Trong những năm gần đây, mặc dù tỷ trọng đầu tư của khu vực nhà nước có xu hướng giảm  nhưng trong một số ngành, vốn đầu tư nhà nước chiếm tỷ trọng quá lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội như giáo dục - đào tạo, y tế, sản xuất và phân phối điện, khí đốt, thông tin và truyền thông, khoa học công nghệ...

Bội chi ngân sách gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước. Trong những năm gần đây, tốc độ tăng chi ngân sách của Việt Nam quá nhanh trong khi nguồn thu ngân sách không tăng tương ứng dẫn đến thâm hụt ngân sách, làm tăng nợ công. Trong cơ cấu chi ngân sách nhà nước, chi đầu tư có xu hướng ngày càng giảm, trong khi chi thường xuyên lại có xu hướng tăng đã không tạo nền tảng cho sản xuất để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dài hạn để mang lại nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Mặc dù tỷ trọng chi đầu tư phát triển trên tổng chi ngân sách nhà nước giảm dần qua các năm: 26,4% (2011); 27,47% (2012); 24,97% (2013); 23,3% (2014); 20,12% (2015); 19,72% (2016) nhưng đầu tư vốn ngân sách nhà nước lại chủ yếu dựa vào nguồn bội chi ngân sách thông qua vay nợ trong nước và vay nợ nước ngoài.

Để quản lý nợ công, Việt Nam đã ban hành Luật Quản lý nợ công 2009 và các văn bản hướng dẫn gồm Nghị định của Chính phủ, Nghị quyết của Thủ tướng và một số thông tư của Bộ Tài chính, Bộ Kế họach và Đầu tư, đã tạo khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công giúp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về nợ công. Đặc biệt, Luật Quản lý nợ công được Quốc hội khóa 14 thông qua năm 2017 đã khắc phục những tồn tại, hạn chế của Luật Quản lý nợ công 2009 trong công tác quản lý nhà nước về nợ công, như phân định rõ hơn về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong công tác quản lý nhà nước về nợ công cho phù hợp hơn với thông lệ quốc tế và thực tiễn quản lý nợ công của đất nước.

Bên cạnh một số mặt tích cực, quản lý nợ công Việt Nam thời gian qua, đặc biệt là việc quản lý và kiểm soát nợ công ở nước ta đang đặt ra những vấn đề cần xem xét một cách nghiêm túc, cụ thể:

Cách tính nợ công: hiện nay cách xác định nợ công của Việt Nam có sự khác biệt so với quốc tế. Theo Luật Quản lý nợ công số 29/20009/QH12 thông qua ngày 17-6-2009 và Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 thông qua ngày 23-11-2017, nợ công gồm: nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Với cách tính này, nợ công của Việt Nam hiện nay chưa bao gồm nợ của các doanh nghiệp nhà nước nên chưa phù hợp với cách tiếp cận của thế giới về phạm vi nợ công. Do vậy, nếu tính cả nợ của Ngân hàng nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, bảo hiểm xã hội... thì nợ công của Việt Nam có thể cao hơn mức công bố. Trong tình huống xấu nhất, nếu các tổ chức này không trả được nợ hoặc các doanh nghiệp nhà nước bị phá sản sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến uy tín và vị thế quốc gia. Khi đó Chính phủ sẽ phải nhận trách nhiệm trả nợ thay cho những tổ chức hoặc doanh nghiệp trên.

Quy mô nợ công:Tỷ lệ nợ công so với GDP của Việt Nam trong thời gian qua tăng khá nhanh, đặc biệt trong giai đoạn 2012-2016 từ 50,8% lên 63,7% GDP), có thể vượt ngưỡng cho phép (65% GDP), tiềm ẩn rủi ro về khủng hoảng nợ công trong tương lai.  Hiện nay, nghĩa vụ trả nợ so với thu ngân sách khá cao và có xu hướng tăng nhanh. 

Riêng trong năm 2017, nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ khoảng 260.150 tỷ đồng (trong đó trả nợ trong nước là 214.878 tỷ đồng và trả nợ vay nước ngoài là 45.272 tỷ đồng). Do áp lực về nghĩa vụ trả nợ, Chính phủ đã phải áp dụng phương pháp vay đảo nợ (vay nợ mới để trả nợ cũ) để có nguồn tiền trả nợ: năm 2013 đảo nợ 47 nghìn tỷ đồng; năm 2014 đảo nợ là 106 nghìn tỷ đồng; năm 2015 đảo nợ là 125 nghìn tỷ đồng và năm 2016 đảo nợ là 95 nghìn tỷ đồng.

Nợ nước ngoài chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nợ công: Trong cơ cấu nợ công của Việt Nam, tỷ lệ nợ nước ngoài/GDP khá cao: Năm 2010, nợ nước ngoài chiếm 31% GDP (khoảng 44,349 tỷ USD), đến năm 2017 chiếm khoảng 45,2% GDP (khoảng 109,9 tỷ USD). Tỷ lệ nợ nước ngoài cao không chỉ phản ánh khả năng tích lũy vốn trong nước hạn chế, phụ thuộc nhiều vào bên ngoài mà còn tiềm ẩn nguy cơ rủi ro thanh khoản ngoại tệ cho các tổ chức tài chính, đặc biệt là hệ thống ngân hàng thương mại nếu vấn đề kiểm soát dòng vốn ngoại tệ không hiệu quả. Các khoản nợ nước ngoài trước đây chủ yếu là nợ trung và dài hạn nhưng những năm gần đây (đặc biệt giai đoạn 2010 đến nay), tỷ lệ nợ ngắn hạn có xu hướng tăng lên (dưới 5 năm) do Việt Nam đã ra khỏi nhóm nước có thu nhập thấp nên các ưu đãi vay bị cắt giảm, phải chuyển sang vay thương mại, gây khó khăn cho ngân sách nhà nước do tỷ lệ trả lãi vay và nợ gốc so với tổng thu, chi ngân sách ở mức cao. Mặc khác, nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công của Việt Nam hiện nay chủ yếu tập trung vào 4 loại ngoại tệ USD, JPY, EURO, SRD có thể tạo ra các nguy cơ rủi ro tiềm ẩn gắn với sự biến động giá trị của các đồng tiền này.

Hiệu quả sử dụng nợ chưa cao:Phần lớn nợ công Việt Nam được sử dụng cho mục đích đầu tư, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững nhưng việc sử dụng các khoản nợ đó chưa đạt hiệu quả cao. Vẫn còn tình trạng chậm trễ, không đồng bộ trong giải ngân vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và nguồn trái phiếu Chính phủ. Theo tổng cục thống kê, ước tính vốn đầu tư của khu vực nhà nước năm 2017 khoảng 594,9 nghìn tỷ đồng, chiếm 35,7% tổng vốn đầu tư xã hội nhưng hiệu quả đầu tư chưa cao. Điều này được thể hiện thông qua chỉ số ICOR (Bảng 6).

Tình trạng lãng phí, thất thoát trong đầu tư công còn phổ biến; tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải vẫn chưa được khắc phục; nhiều dự án thời gian thi công kéo dài, chậm tiến độ làm tăng vốn đầu tư gây thất thoát nguồn lực tài chính của Nhà nước. Nguyên nhân là do cơ chế quản lý đầu tư công còn yếu kém; pháp luật đầu tư công chưa hoàn thiện, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tiễn quản lý đầu tư công, gây khó khăn trong việc thực hiện đã làm chậm quá trình cải thiện hiệu quả đầu tư công ở nước ta.

2. Một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý và kiểm soát nợ công

Để quản lý và kiểm soát nợ công như là một công cụ tài trợ vốn cho nền kinh tế, đáp ứng nhu cầu đầu tư, phát triển sản xuất, tạo động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế cho đất nước, xin đề xuất một số giải pháp chủ yếu sau:

Một là, cần hạch toán nợ công theo chuẩn quốc tế để đảm bảo các chính sách liên quan đến nợ công thực tế hơn và mức độ nghiêm trọng của nợ công được xem xét một cách toàn diện hơn, đồng thời thiết lập cơ quan chuyên trách quản lý nợ công độc lập để theo dõi, giám sát và chịu trách nhiệm về nợ công cũng như tham mưu cho các nhà hoạch định chính sách trong những trường hợp cần thiết.

Hai là, kiểm soát và quản lý chặt chẽ việc vay vốn, chỉ thực hiện cho vay đối với những dự án khả thi, có khả năng trả nợ; gắn trách nhiệm trả nợ cho đối tượng đầu tư và sử dụng vốn vay; thẩm định kỹ các khoản đầu tư, dự án cần vay vốn. Các công trình, dự án đang sử dụng nguồn vốn vay cần phải được thường xuyên kiểm soát tiến độ thực hiện, tránh thất thoát lãng phí.

Ba là, cần quy định cụ thể về thời điểm công bố thông tin, về số liệu nợ công; tăng cường kiểm tra, giám sát và minh bạch thông tin về nợ công; thường xuyên nghiên cứu đánh giá mức độ an toàn, bền vững nợ công để kịp thời điều chỉnh cơ cấu nợ công phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội, thu chi ngân sách và khả năng trả nợ.

Bốn là, cần cân đối giữa nguồn vốn trong nước và nguồn vốn nước ngoài; lựa chọn nguồn vốn phù hợp với nhu cầu tài trợ và tính chất của từng nguồn vốn; cần phân cấp rõ ràng trong quản lý nợ công gắn quyền hạn với trách nhiệm giữa nhu cầu sử dụng vốn với trách nhiệm hoàn trả; đồng thời tăng cường hơn nữa hiệu lực quản lý nhà nước về nợ công.

Năm là, ban hành các chỉ tiêu đánh giá tính bền vững của nợ công, bao gồm các chỉ tiêu đánh giá khả năng thanh toán và khả năng thanh khoản của nợ công, đồng thời giám sát chặt chẽ việc tuân thủ; cải cách mạnh mẽ công tác quản lý đầu tư công ở tất cả các khâu của chu kỳ dự án từ quy hoạch, lựa chọn dự án, giám sát thực hiện dự án đến đánh giá dự án qua việc nâng cao chất lượng thể chế quản lý đầu tư công.

Sáu là,chủ động điều hành ngân sách theo hướng siết chặt kỷ luật tài khóa, đẩy mạnh việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc chi tiêu, đảm bảo đúng chế độ, chính sách quy định, đúng dự toán được giao và khả năng thu ngân sách nhà nước; giữa bội chi ngân sách trong giới hạn cho phép; phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi để giảm bội chi ngân sách nhà nước.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2018

Tài liệu tham khảo:

1. Phạm Thế Anh & Nguyễn Hồng Ngọc: Hiệu ứng nợ công với tăng trưởng kinh tế và hàm ý chính sách cho Việt Nam, Tạp chí Những vấn đề kinh tế & Chính trị thế giới,số 10 (234)/2015, tr.47-54.

2. Kinh tế 2017 -2018: Việt Nam & Thế giới, Thời báo Kinh tế Việt Nam, Nxb Thông tin & Truyền thông.

3. Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14.

4. Nguyễn Trọng Tài: Nợ công với sự ổn định thị trường tài chính, Tạp chí Ngân hàng,số 4-2017, tr.2-12.

5. Nguyễn Xuân Trường & Phạm Thị Khánh Vân: Xác định ngưỡng nợ nước ngoài an toàn cho Việt Nam đến năm 2020 theo mô hình đường cong Laffer nợ, Tạp chí Ngân hàng, số 9-2013, tr.13-16.

 

Đoàn Ngọc Phúc

Trường Đại học Tài chính Marketing

Các bài viết khác