Trọng tâm của Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16-1-2012, Hội nghị Trung ương 4 khóa XI là việc xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để đạt được mục tiêu đó cần tập trung huy động mọi nguồn lực để đầu tư giải quyết cơ bản những tắc nghẽn, quá tải, bức xúc và từng bước hình thành hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội tương đối đồng bộ với một số công trình hiện đại, bảo đảm cho phát triển nhanh và bền vững. Thực hiện chủ trương trên trong bối cảnh nền kinh tế thế giới có nhiều biến động, nền kinh tế Việt Nam cũng đối mặt với những thách thức, Đảng và Chính phủ đã có sự chỉ đạo quyết liệt.

Ngày 19-2-2013,Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 339/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020. Một trong 5 nội dung trọng tâm là tái cơ cấu đầu tư công. Ngày 18-6-2014, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Đầu tư công, một bước tiến căn bản trong quản lý nâng cao hiệu quả đầu tư công. Thực hiện tái cơ cấu đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng thể hiện trên các mặt sau:

1. Trong chiến lược phát triển

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 xác định ba đột phát chiến lược để đảm bảo thực hiện được các mục tiêu của chiến lược phát triển là: (1) cải cách thể chế với trọng tâm là cải cách hành chính; (2) phát triển nguồn nhân lực và khoa học công nghệ; (3) phát triển triển đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng. Đó cũng là định hướng cơ bản cho việc tái cấu trúc đầu tư, đặc biệt là đầu tư công theo hướng tập trung vào phát triển kết cấu hạ tầng.

Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2015 đã có chuyển biến thực sự về sự điều chỉnh các quan hệ tích lũy và đầu tư theo hướng đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

Thực hiện Kết luận của Hội nghị Trung ương 3 khóa XI về sự cần thiết phải tái cơ cấu nền kinh tế, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2015, với mục tiêu: “Phát triển kinh tế nhanh, bền vững, gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả sức cạnh tranh”. Trong đó, cơ cấu lại đầu tư là trọng tâm cần tập trung trong thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế.

Theo đó, cơ cấu lại đầu tư được thực hiện theo hướng sửa đổi quy chế phân cấp quản lý, trước hết là đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ trên nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư đối với dự án đã đủ thủ tục theo quy định và khi đã xác định rõ nguồn, mức vốn và khả năng cân đối nguồn vốn; tiêu chí và thứ tự ưu tiên được xác định làm căn cứ để phê duyệt hoặc cắt giảm dự án đầu tư. Đồng thời, việc phê duyệt dự án có nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách, thông qua các chương trình mục tiêu, các khoản hỗ trợ có mục tiêu được kiểm soát chặt chẽ hơn, có sự thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn, cũng như bảo đảm các yêu cầu về tiến độ, trình độ công nghệ, chất lượng, an toàn các dự án, công trình quan trọng quốc gia.

Tiêu chí tái cơ cấu đầu tư được đề ra cụ thể:

Tỷ lệ đầu tư so với GDP, giai đoạn 2011 - 2015 khoảng 33,5% - 35%, thấp hơn nhiều so với thực hiện trong giai đoạn 2001 - 2005 (39,1%) và 2006  - 2010 (42,7%).

Mục tiêu, nhiệm vụ đầu tư được cụ thể hóa trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm được Quốc hội thông qua, cụ thể là:

Kế hoạch năm 2012 xác định nhiệm vụ: trọng tâm là đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng và nâng cao hiệu quả; đẩy mạnh xã hội hóa; nâng cao chất lượng và tính bền vững của nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài; mục tiêu tỷ lệ đầu tư/GDP dự kiến khoảng 33,5%.

Kế hoạch năm 2013 đưa ra giải pháp: Thu hút và đẩy mạnh giải ngân các nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, quản lý có hiệu quả đầu tư gián tiếp nước ngoài; thu hút nhiều dự án đầu tư theo hình thức công - tư kết hợp; tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội khoảng 30% GDP.

Kế hoạch năm 2014 đề ra nhiệm vụ: thúc đẩy sự tham gia của các doanh nghiệp, các thành phần kinh tế vào quá trình tái cơ cấu nền kinh tế; sớm hoàn thiện đề án tái cơ cấu đầu tư, mà trọng tâm là đầu tư công; ưu tiên nguồn vốn xử lý nợ xây dựng cơ bản; rà soát, phân loại toàn bộ danh mục công trình, dự án để đến năm 2015 cơ bản hoàn thành các dự án đang thi công dở dang; kiểm tra, rà soát lại thiết kế, dự toán các dự án, công trình, loại bỏ các hạng mục không cần thiết, sử dụng vật liệu, thiết bị đắt tiền, lãng phí làm tăng tổng mức đầu tư bất hợp lý; tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội khoảng 30% GDP.

Để triển khai thực hiện, Chính phủ đã ban hành một loạt các chỉ thị, nghị quyết, chương trình hành động. 

Với sự chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ trong xây dựng và thực hiện các kế hoạch 5 năm và hằng năm, kết quả đạt được khá rõ nét trong hai năm 2012 - 2013, tỷ trọng đầu tư/GDP đã giảm đáng kể, từ mức bình quân 39% trong giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn hơn 33% năm 2011, 30,5% năm 2012, 30% năm 2013. Tỷ trọng đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội giảm từ 51,8% thời kỳ 2001 - 2005, xuống còn khoảng 37,4% giai đoạn 2011 - 2013.

Việc lập và thực hiện quy hoạch, đặc biệt là các quy hoạch về phát triển kết cấu hạ tầng đã có sự thay đổi lớn trước những đòi hỏi của việc tái cơ cấu kinh tế.

Một trong những giải pháp để thực hiện tái cơ cấu là nâng cao chất lượng quy hoạch, gắn chiến lược với quy hoạch, kế hoạch, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đối với quy hoạch.

Ngày 17-9-2013, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý nhà nước đối với công tác quy hoạch; xác định hai nhiệm vụ: Nâng cao chất lượng và tính khả thi của quy hoạch nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các loại quy hoạch và giảm thiểu sự lãng phí cho ngân sách nhà nước; quản lý thống nhất quá trình triển khai, tổ chức thực hiện và hiệu lực thực thi các loại quy hoạch trên phạm vi cả nước.

Xuất phát từ những hạn chế về nguồn lực đầu tư, đặc biệt là nguồn lực đầu tư từ ngân sách⁽¹⁾, các quy hoạch phát triển, đặc biệt là quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực kết cấu hạ tầng đã được rà soát và điều chỉnh, làm rõ, xác định rõ hơn khả năng cân đối nguồn lực (nhất là nguồn vốn đầu tư) theo đó xác định rõ danh mục các dự án chương trình ưu tiên đầu tư phát triển trên cơ sở bảo đảm thu hút nguồn lực.

Tuy nhiên, các quy hoạch vẫn đặt ra mục tiêu khá cao so với khả năng thực hiện, số dự án nhiều, nhu cầu đầu tư cao hơn rất nhiều so với khả năng huy động của toàn nền kinh tế, quy hoạch còn chồng chéo, thiếu tính ổn định, khó có thể làm cơ sở tin cậy trong việc huy động sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước vào thực hiện.

2. Kết quả thực hiện

Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong những năm gần đây vẫn liên tục tăng nhưng tỷ trọng so với tổng đầu tư xã hội có xu hướng giảm. Cụ thể là tỷ lệ đầu tư cho 4 lĩnh vực kết cấu hạ tầng chủ yếu (sản xuất và phân phối điện, giao thông, cung cấp nước, thông tin truyền thông) trên tổng đầu tư xã hội năm 2011 còn 25,4%, năm 2012 chỉ còn 24,0%; bình quân giai đoạn 2006 - 2010 là 27,6%.

Sự tham gia của khu vực tư, trách nhiệm của cộng đồng ngày càng tăng sẽ giảm áp lực ngân sách và đảm bảo đầu tư phát triển hạ tầng ngày càng hiệu quả hơn. Tổng lượng vốn từ khu vực tư và phí của người sử dụng chiếm khoảng 39,3% tổng lượng đầu tư phát triển hạ tầng giai đoạn 2006 - 2010 và tăng lên 40,8% giai đoạn 2011 - 2012.

Đầu tư của khu vực nhà nước vào lĩnh vực này giảm từ 60,7% giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 59,6% năm 2011 và 58,9% năm 2012. Nguyên nhân một mặt do chủ trương cắt giảm đầu tư công để kiềm chế lạm phát và khắc phục khó khăn do suy thoái kinh tế, mặt khác là do đầu tư của khu vực ngoài nhà nước tăng lên.

Sự tham gia của khu vực tư, trách nhiệm của cộng đồng ngày càng tăng trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tạo điều kiện chuyển đổi cơ cấu đầu tư công. Những năm qua đã có sự tiết chế đầu tư của Nhà nước cho phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, thay vào đó Nhà nước tăng cường đầu tư cho các lĩnh vực xã hội như giáo dục, y tế và các dịch vụ công khác. Cụ thể, tỷ trọng đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng trên tổng đầu tư nhà nước giảm từ mức bình quân 43,4% giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 41,0% năm 2011 và 37,4% năm 2012. Đầu tư cho giáo dục tăng từ 4,5% giai đoạn 2006 - 2010 lên 5,3% năm 2012, đầu tư cho y tế và các hoạt động trợ giúp xã hội tăng từ 2,7% lên 2,9%, cho hoạt động quản lý nhà nước và an ninh quốc phòng, đảm bảo xã hội tăng từ 7,7% lên 8,0%. Đây là xu hướng hợp lý, hợp quy luật bởi vì cùng với sự tăng lên của mức sống, các nhu cầu về phúc lợi cần phải được đảm bảo ở mức cao hơn.

Việc phân bổ vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng của nước ta vẫn còn dàn trải và kém đồng bộ. Nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng nước ta là rất lớn. Đây là điều tất yếu đối với một quốc gia đang trong giai đoạn đầu của quá trình CNH, HĐH. Do chưa được tập trung đầu tư dẫn đến hạn chế hiệu quả đầu tư.

Cơ cấu đầu tư kết cấu hạ tầng ít có sự thay đổi trong khi nhu cầu phát triển các ngành kết cấu hạ tầng ở mỗi giai đoạn có sự khác nhau. Chẳng hạn, tăng trưởng kinh tế suy giảm, nhưng điện sản xuất vẫn tăng mạnh, trong khi những khó khăn về giao thông vẫn đang gây cản trở cho thu hút đầu tư vào những khu vực vùng sâu, vùng xa,...

Việc triển khai cùng lúc nhiều công trình dự án dẫn đến các công trình hạ tầng không được đảm bảo đủ vốn, thời gian xây dựng kéo dài, chậm khai thác; nhiều hạng mục công trình được đầu tư trong khi nhu cầu thực tế chưa có dẫn đến công trình chưa phát huy hiệu quả.

Năng lực sản xuất tập trung chủ yếu tại các vùng kinh tế trọng điểm, dẫn đến nhu cầu phải tập trung đầu tư phát triển các cụm cảng cửa ngõ đồng thời hệ thống hạ tầng kết nối các cụm cảng đó với các vùng lãnh thổ khác có liên quan⁽²⁾. Tuy nhiên, các cụm cảng cửa ngõ chưa được tập trung đầu tư, còn dàn trải trên toàn lãnh thổ.

3. Một số giải pháp

Việc nâng cao chất lượng và hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính, nhất là nguồn vốn nhà nước là đặc biệt quan trọng. Huy động và phân bổ nguồn lực nhà nước phải tập trung vào những lĩnh vực mà việc huy động nguồn lực phi nhà nước không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Bên cạnh đó, để tối đa hóa lợi ích thu được, việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính phải hướng vào việc thực hiện các ưu tiên đột phá chiến lược của nền kinh tế trong từng giai đoạn. Xác định “thứ tự ưu tiên” phải được xem là một trong những yêu cầu cốt lõi trong việc nâng cao hiệu quả của đầu tư nhà nước trong thời gian tới.

Để làm được điều này cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau đây:

Một là, nâng cao chất lượng quy hoạch và hiệu quả thực hiện các quy hoạch phát triển

Xây dựng Luật Quy hoạch có phạm vi điều chỉnh chung cho các loại quy hoạch phát triển trên phạm vi cả nước. Rà soát, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các nghị định của Chính phủ về công tác thẩm định và phê duyệt quy hoạch theo hướng tạo cơ chế thẩm định độc lập, tập trung, do một đầu mối chịu trách nhiệm.

Rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội của các ngành, vùng, địa phương, đảm bảo tính đồng bộ, liên ngành trên phạm vi cả nước theo quan điểm và yêu cầu mới, đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH. Trên cơ sở rà soát, điều chỉnh bổ sung quy hoạch phát triển, lựa chọn các công trình quan trọng có sức lan tỏa, tạo sự đột phá lớn, để xây dựng kế hoạch đầu tư trung và dài hạn.

Tăng cường công tác quản lý nhà nước về quy hoạch, đề cao trách nhiệm của người đứng đầu trong xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, bảo đảm hiệu quả và tính khả thi. Coi trọng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch và xử lý nghiêm các vi phạm quy hoạch.

Thúc đẩy, triển khai sớm các quy hoạch chi tiết, cụ thể hóa, lập các dự án đầu tư phát triển làm cơ sở để quyết định đầu tư và thực hiện đầu tư.

Hai là, điều chỉnh cơ chế huy động và sử dụng vốn ngân sách

Nguồn vốn ngân sách cần được huy động trên cơ sở đảm bảo tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo nuôi dưỡng nguồn thu (sự phát triển của khu vực doanh nghiệp). Thu ngân sách trên cơ sở huy động và sử dụng tài nguyên thiên nhiên hợp lý, tránh làm suy thoái và cạn kiệt tài nguyên. Đánh giá đúng giá trị tài nguyên đất đai, đặc biệt là đất đô thị, kiểm soát và quản lý tốt nguồn tài nguyên này để đảm bảo tăng thu ngân sách từ tài nguyên đất đai tạo thêm nguồn vốn để sử dụng cho các khâu đột phá.

Điều chỉnh lại cơ cấu phân bổ và sử dụng ngân sách theo hướng:

- Bảo đảm nguồn tài chính cho cải cách thể chế.

- Ưu tiên bố trí ngân sách cho cải cách giáo dục.

Nguồn vốn ngân sách cho phát triển hạ tầng phải được sử dụng bố trí tập trung cho các công trình trọng điểm, giải quyết nhu cầu đầu tư đối với các dự án công trình ít mang lại lợi ích kinh tế tài chính trực tiếp (kém hấp dẫn đối với khu vực tư). Đồng thời, tạo môi trường đầu tư hấp dẫn trong phát triển hạ tầng; đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) nhằm đảm bảo độ tin cậy, chia sẻ rủi ro.

- Nghiên cứu, mở rộng việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công trình… để thu hút thêm nguồn vốn đầu tư phát triển, trước hết là đối với các dự án, công trình quan trọng, có ảnh hưởng lớn tới sự phát triển chung của nền kinh tế.

- Ưu tiên bố trí ngân sách cho nghiên cứu, ứng dụng và phát triển khoa học và công nghệ, đặc biệt là việc ứng dụng kết quả nghiên cứu khoa học và công nghệ vào hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội và sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhằm phát huy và ứng dụng một cách nhanh nhất, hiệu quả và đồng bộ các kết quả nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ để thực hiện các đột phá chiến lược.

Ba là, thực hiện tốt, có hiệu quả việc giải ngân lượng vốn ODA đã cam kết nhằm tạo điều kiện vận động tìm kiếm các nguồn tài trợ mới

Nguồn ODA hỗ trợ chính sách, tăng cường năng lực (cải cách thể chế) thời kỳ 2001-2010 chiếm tỷ lệ nhỏ, khoảng dưới 1%; đầu tư cho phát triển giáo dục đào tạo khoảng 3%; đầu tư cho cho phát triển hạ tầng chiếm tới gần 60% tổng lượng ODA cam kết. Cũng trong thời kỳ này, tổng vốn ODA giải ngân đạt khoảng 52% tổng vốn ODA cam kết và 62,65% tổng vốn ODA ký kết.

Như vậy, nguồn vốn ODA đã cam kết chưa được giải ngân còn rất lớn, việc giải ngân tốt nguồn vốn ODA sẽ đáp ứng một phần rất lớn nhu cầu vốn đầu tư.

Bốn là, mở rộng hình thức đầu tư để huy động nguồn lực từ khu vực tư, bao gồm cả đầu tư nước ngoài

Với xu hướng ODA giảm dần, khu vực tư nhân được kỳ vọng như là nguồn lực vốn thay thế hiệu quả cho phát triển hạ tầng. Do vậy, để có thể thu hút được nguồn vốn này, cần:

- Sớm xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp lý liên quan đến các mô hình có sự tham gia của khu vực tư vào cung cấp, đảm bảo các dịch vụ công, qua đó giảm sức ép về việc bảo đảm ngân sách nhà nước cho cung cấp các dịch vụ này thông qua việc huy động nguồn vốn của khu vực tư.

- Xác định rõ thị trường đầu tư phát triển nguồn nhân lực và xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp lý, cơ chế chính sách khuyến khích, thu hút nguồn vốn khu vực tư vào phát triển nguồn nhân lực. Xác định các lĩnh vực đào tạo là thị trường cơ bản để thu hút nguồn vốn vào phát triển nguồn nhân lực với sự tham gia của các cơ sở đào tạo ngoài công lập, của các doanh nghiệp.

- Sớm hoàn thiện các quy định pháp lý liên quan đến mô hình đối tác công - tư (PPP) trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng.

Để thúc đẩy phát triển mô hình PPP, cần sớm nghiên cứu nâng cao hiệu lực pháp lý đối với các quy định về PPP bằng việc ban hành nghị định (hoặc cao hơn nữa là luật) thay thế Quyết định 71/2010/QĐ-TTg.

Năm là, tăng cường phối hợp liên ngành, liên vùng, giữa các địa phương trong xây dựng và thực hiện quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng

Các địa phương, các ngành cần phối hợp trong tổ chức thực hiện các đề án quy hoạch có tính chất liên ngành, liên vùng như các quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng (đặc biệt là các dự án giao thông, cấp nước, cấp điện), quy hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu kinh tế, quy hoạch các ngành, sản phẩm chủ yếu.

Sự phối hợp đó có thể thực hiện trên các khía cạnh: (i) phối hợp nghiên cứu lập và thực hiện quy hoạch được điều chỉnh bằng Luật Quy hoạch sẽ ban hành; (ii) phối hợp trong bố trí ngân sách đầu tư phát triển, đặc biệt là đối với các hạng mục tạo sự kết nối giữa các địa phương trong vùng và ngoài vùng; (iii) phối hợp trong tổ chức kêu gọi, xúc tiến đầu tư đối với các dự án có sự kết nối giữa các địa phương và liên vùng; (iv) phối hợp trong xây dựng các cơ chế, chính sách đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng.

Sáu là, hoàn thiện cơ chế giám sát, đánh giá đầu tư, xây dựng các tiêu chí giám sát, đánh giá cụ thể đối với các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng

Cơ chế giám sát, đánh giá đầu tư cần được xây dựng, hoàn thiện theo hướng: (i) xây dựng và hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn kinh tế kỹ thuật đánh giá chung đối với các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng gắn với đặc thù của vùng; (ii) xây dựng cơ chế phối hợp giám sát thực hiện đầu tư và đánh giá quá trình cũng như kết quả đầu tư, đặc biệt là các dự án tạo sự kết nối giữa các địa phương và liên vùng; (iii) xác định mô hình tổ chức phối hợp giám sát, đánh giá thực hiện đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng vùng.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2015

(1) Các tính toán cân đối vĩ mô trong xây dựng đề án phát triển đồng bộ kết cấu hạ tầng cho thấy rằng, tổng nhu cầu vốn thực hiện các quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực kết cấu hạ tầng đến năm 2020 được xây dựng đến thời điểm năm 2011 là khoảng 350-400 tỷ USD, trong khi nếu đảm bảo tăng trưởng kinh tế và duy trì quan hệ tích lũy đầu tư ở mức khá cao như trong xác định tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020, khả năng huy động vốn đầu tư (bao gồm đầu tư xã hội) cho phát triển kết cấu hạ tầng chỉ vào khoảng 160-200 tỷ USD, một khoảng cách rất lớn.

(2) Theo dự báo, nhu cầu vận tải đường biển chủ yếu thông qua cụm cảng cửa ngõ phía Bắc lên tới khoảng 148 triệu tấn vào năm 2020, tương ứng đối với cụm cảng vùng trọng điểm miền Trung khoảng 39-45 triệu tấn và cụm cảng vùng kinh tế trọng điểm phía Nam là 211 triệu tấn.

ThS ĐẶNG ANH TUẤN

Ban Kinh tế Trung ương