1. Thực trạng và xu hướng nữ giới tham gia nghị viện

Tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện ở nhiều quốc gia trên thế giới có sự gia tăng trong 20 năm trở lại đây. Đến tháng 1-2016, tỷ lệ nữ tham gia nghị viện trên toàn thế giới là 22,8%⁽¹⁾ (22,9% trong hạ viện và 22,3% trong thượng viện). Quốc gia có tỷ lệ nữ trong hạ viện cao nhất là Rwanda (63,8%) và 7 quốc gia không có nữ giới trong hạ viện⁽²⁾. Việt Nam có tỷ lệ nữ giới tham gia quốc hội xếp thứ 59 trên 198 quốc gia trên thế giới (132 nữ/494 đại biểu Quốc hội, chiếm 26,72%) cao hơn tỷ lệ trung bình nữ giới trong nghị viện trên toàn thế giới (22,8%) và khu vực châu Á - Thái Bình Dương (19,2%).  Tuy vậy, tỷ lệ nữ giới trong nghị viện, kể cả hạ viện và thượng viện trên toàn cầu, trong đó có Việt Nam chưa đạt mục tiêu 30% mà Diễn đàn Bắc Kinh (1995) đề ra.

Biểu đồ 1 phản ánh xu hướng nữ giới tham gia nghị viện (gồm hạ viện và thượng viện) giai đoạn 1995-2015. Trong 20 năm qua, mặc dù tốc độ tăng tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện giữa các khu vực có khác nhau nhưng không ổn định.  So sánh với điểm tăng tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện trung bình của toàn thế giới là 10,8% thì khu vực có tốc độ tăng cao nhất là các quốc gia châu Mỹ (+13,7), thứ hai là châu Phi (+12,5), tiếp đến là châu Âu (bao gồm cả các nước Bắc Âu) (+11,8), Ả Rập (+11,8), đảo Thái Bình Dương (+9,4), châu Á (+5,6) và riêng các nướcBắc Âu (+5,1). Các nước Bắc Âu có tốc độ tăng chậm nhất nhưng có tỷ lệ nữ vượt chỉ tiêu Cương lĩnh Bắc Kinh và đều trên 40%. Trong khi đó, các nước châu Á chỉ có tỷ lệ tăng rất thấp. Thậm chí khu vực châu Á - Thái Bình Dương (1990-2010) còn có những quốc gia đi ngược lại với xu thế tăng tỷ lệ nữ giới tham gia chính, phản ánh sự tụt hậu về bình đẳng giới trong nghị viện. Điển hình trong nhóm này là Mông Cổ, nước có tiến triển về dân chủ hóa trong những năm gần đây nhưng lại có tỷ lệ nữ được bầu giảm từ 25% (năm 1990) xuống còn 4% (năm 2010) và Tavalu giảm từ 7% xuống 0% (Biểu đồ 2). Sự thay đổi đột ngột trong ngắn hạn cho thấy tác động nhanh chóng của các chính sách, đặc biệt là việc áp dụng (hoặc loại bỏ) các hạn ngạch giới hiệu quả hoặc các cải cách thể chế khác nhau.

Việt Nam cũng không nằm ngoài các trường hợp này. Năm 1977, Việt Nam được xếp hạng trong mười quốc gia hàng đầu thế giới về số lượng phụ nữ trong Quốc hội, tuy nhiên đến năm 2012, thứ hạng này giảm xuống vị trí 44 và 59 vào năm 2016⁽⁴⁾. Tỷ lệ nữ giới trong Quốc hội giảm liên tục trong ba nhiệm kỳ từ 27,31% (khoá XI) xuống 25,76% (khóa XII) và 24,4% (khoá XIII).

Một số chỉ tiêu mà Đảng và Nhà nước đề ra phấn đấu đến năm 2020 đạt từ 35% - 40% nữ giới tham gia vào các cơ quan dân cử ở Việt Nam đến nay vẫn chưa có nhiều khả năng đạt được⁽⁵⁾. Tỷ lệ nữ giới tham gia Quốc hội giảm nhẹ trong ba nhiệm kỳ liên tục từ năm 2002 đến năm 2016 (nhiệm kỳ XI đến nhiệm kỳ XIII). Mặc dù bầu cử Quốc hội khoá XIV (2016 - 2021), tỷ lệ nữ trong Quốc hội có tăng hơn nhiệm kỳ trước⁽⁶⁾ (đạt 26,72%) nhưng tốc độ tăng chậm và chưa có cơ sở vững chắc để khẳng định sự tăng tỷ lệ này là ổn định và bền vững.

Từ những phân tích trên có thể dự đoán rằng, phải mất hơn 1,5 thế kỷ để các nữ nghị sĩ đạt được bình đẳng với nam giới nếu duy trì tỷ lệ nữ trong nghị viện ở mức quan sát từ năm 1985 (0,20%/ năm) mà không có can thiệp về chính sách⁽⁷⁾.

2. Những yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia của nữ giới trong nghị viện

Thứ nhất, hiến pháp và các luật cơ bản của các quốc gia. Hiến pháp và luật pháp của mỗi quốc gia trực tiếp quyết định việc loại trừ hay hạn chế sự tham gia của nữ giới vào nghị viện hay sự trao quyền cho nữ giới. Cho đến gần đây, nữ giới mới có quyền bầu cử đầy đủ như nam giới vào năm 1971 ở Thụy Sĩ, năm 1976 ở Bồ Đào Nha và năm 1994 ở Cadắcxtan và Mônđôva⁽⁸⁾. Ở mức độ căn bản nhất, những điều khoản trong hiến pháp bảo đảm quyền dân sự của nữ giới, bao gồm quyền được bầu cử và quyền ứng cử không phân biệt giới tính cũng như việc thừa nhận sự tự do căn bản đối với việc phân biệt đối xử với nữ như phân biệt đối xử về quyền tài sản, thừa kế, đất đai, chứng nhận công dân, kết hôn và ly hôn. Hiến pháp và pháp luật của mỗi quốc gia thúc đẩy sự tham gia chính trị của nữ giới ở những mức độ khác nhau thông qua việc cụ thể hóa các biện pháp tích cực vì bình đẳng giới như (1) hạn ngạch pháp lý cho nữ giới; (2) ghế dành riêng cho nữ giới; (3) các quy định về cách thức sắp xếp danh sách ứng cử viên trong phiếu bầu; (4) các quy định về hệ thống bầu cử thân thiện với nữ giới và các dân tộc thiểu số hay những đảng chính trị nhỏ. Các nghiên cứu xu hướng nữ giới tham gia nghị viện trên thế giới đều cho thấy, hầu hết các quốc gia có sự thay đổi lớn về tỷ lệ nữ tham gia nghị viện trong thời gian ngắn, đó là do đã áp dụng hay loại bỏ hạn ngạch giới hiệu quả hoặc thực hiện các cải cách thiết chế.

Trong số 22 quốc gia có tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện cao nhất thế giới năm 2015⁽⁹⁾ thì phần lớn các quốc gia này đã sử dụng các hình thức khác nhau của hạn ngạch giới  (17 quốc gia là Rwanda, Bolivia, Thụy Điển, Senegal, Ecuador, Nam Phi, Iceland, Nambia, Tây Ban Nha, Na Uy, Bỉ, Nicaragua, TimorLeste, Mexico, Hà Lan, Angola, và Slovenia) và chỉ có 5 quốc gia không sử dụng các biện pháp hạn ngạch giới (Andorra, Cuba, Seychelles, Phần Lan và Đan Mạch). Các nghiên cứu trên thế giới cho thấy, quốc gia có tốc độ gia tăng mạnh về tỷ lệ nữ tham gia nghị viện trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương là Nepal, do đã áp dụng biện pháp chiến lược ghế dành riêngcho nữ giới vào nghị viện. Như vậy, việc sử dụng các biện pháp và hành động tích cực điển hình như các dạng thức của hạn ngạch giới là chiến lược quan trọng để nâng cao tỷ lệ nữ giới tham gia chính trị.

Thứ hai, hệ thống bầu cử. Các hệ thống bầu cử hiện nay được chia làm ba loại chính: (1) đại diện theo đa số; (2) đại diện phối hợp; (3) đại diện theo tỷ lệ. Mỗi hệ thống bầu cử lại có nhiều thể loại nhỏ. Châu Á - Thái Bình Dương có ít quốc gia sử dụng hệ thống bầu cử đại diện tỷ lệ nhưng những quốc gia sử dụng hệ thống bầu cử theo đại diện như Cambodia, TimorLeste, và Sri Lanka đều có tỷ lệ nữ trong nghị viện tăng trong thập niên vừa qua. Các nghiên cứu từ giữa những năm 1980 đã chỉ ra rằng, các hệ thống bầu cử đóng vai trò quan trọng trong việc tham gia nghị viện của  nữ giới. Nhiều phụ nữ thường được bầu vào nghị viện trong các hệ thống bầu cử sử dụng danh sách của đảng có tỷ lệ đại diện hơn là trong các hệ thống bầu cử theo đa số. Tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện trong các hệ thống bầu cử hỗn hợp thường ít hơn tỷ lệ bầu cử theo đa số thuần tuý.

Nghiên cứu của UNDP (2012) lý giải sự thành công hơn của nữ giới dưới các hệ thống bầu cử theo đại diện (và hệ thống bầu cử hỗn hợp sử dụng phiếu bầu theo tỷ lệ) là do các đảng đều có động cơ bầu cử là tối đa hóa sự thu hút tập thể trong các danh sách của đảng bằng cách đưa các ứng cử viên từ các nhóm xã hội lớn vào danh sách ứng viên của đảng mình. Việc thiếu bất kỳ thành phần xã hội nào (kể cả phụ nữ), có thể cho thấy sự phân biệt và do đó sẽ có nguy cơ bị trừng phạt trong bỏ phiếu. Ngược lại, trong hệ thống người thắng cử có nhiều phiếu nhất, các ứng viên nghị viên tranh cử trong khu vực bầu cử đơn thành viên. Thành viên các đảng địa phương thường muốn một đại diện tối đa hóa các cơ hội thắng cử trong khu vực bầu. Lựa chọn phương án ngầm định - một ứng viên phản ánh các đặc điểm và phẩm chất của nghị sĩ khoá trước - có thể là phương án nổi trội trong nhiều trường hợp do chiến lược tối đa hóa phiếu bầu được xây dựng nhằm giảm thiểu rủi ro bầu cử.

Như vậy, việc nghiên cứu mối quan hệ giữa các hệ thống bầu cử khác nhau cho thấy: (1) Hệ thống bầu cử theo đa số cho tỷ lệ nữ giới trong nghị viện thấp hơn hệ thống bầu cử hỗn hợp và bầu cử theo tỷ lệ đại diện; (2) Các quốc gia ở châu Á - Thái Bình Dương sử dụng hệ thống bầu cử theo tỷ lệ đại diện có tỷ lệ nữ giới trong nghị viện tăng trong những năm gần đây; (3) Quy mô bầu cử có ảnh hưởng lớn đến tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện trong hệ thống bầu cử theo tỷ lệ; (4) số lượng và giới hạn nhiệm kỳ tái tranh cử cho những nghị sĩ tiếp tục ứng cử lại trong nhiệm kỳ sau ảnh hưởng đến việc đề cử và trúng cử của nữ ứng cử viên mới. Nhiều nghị sĩ tái cử sẽ làm giảm số lượng nữ ứng viên được đề cử và trúng cử; (5) Hệ thống bầu cử đại diện tỷ lệ theo danh sách đảng tạo điều kiện thuận lợi cho các hành động tích cực nhằm tăng tỷ lệ nữ trong nghị viện; (6) Các đảng cánh tả thường có xu hướng ủng hộ các hành động tích cực nhằm tăng tỷ lệ nữ trong nghị viện.

Thứ ba, văn hóa và các giá trị truyền thống. Nhiều nghiên cứu ở Tây Âu và Việt Nam chỉ ra rằng, văn hóa có mối liên hệ với tỷ lệ nữ giới được bầu vào các cơ quan dân cử⁽¹⁰⁾. Văn hóa và các giá trị truyền thống là những ràng buộc quan trọng cho việc đạt được bình đẳng giới trong xã hội nói chung và trong chính trị nói riêng thông qua việc hạn chế cơ hội đối với nữ giới trong việc tham gia vào các cơ quan dân cử. Quan niệm về vai trò giới trong gia đình và xã hội thực sự có ảnh hưởng đến cơ hội nữ giới tham gia vào nghị viện. Ở những nước mà vai trò của nữ giới chủ yếu gắn với trách nhiệm hoàn thành các công việc chăm sóc trong gia đình, phụ nữ sẽ có ít thời gian để phát triển sự nghiệp và tham gia vào đời sống chính trị, đặc biệt là tham gia vào lãnh đạo, quản lý. 

Định kiến giới và các giá trị truyền thống cho rằng, nam giới làm lãnh đạo chính trị giỏi hơn nữ giới là rào cản ảnh hưởng đến nữ giới tham gia chính trị hoặc lãnh đạo, quản lý.

Biểu đồ 3 cho thấy, giá trị văn hóa truyền thống có ảnh hưởng tới sự tham gia của nữ giới vào chính trị thông qua chỉ số: ý kiến không đồng ý với quan niệm người nam giới làm lãnh đạo chính trị tốt hơn nữ giới. Niu DiLân và Ốtxtrâylia có quan niệm công bằng hơn về năng lực của nam giới và nữ giới trong vai trò lãnh đạo chính trị, và trong thực tiễn thì tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện của hai quốc gia này cao nhất các nước thuộc khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Trong khi đó, Iran và Malaixia có tỷ lệ ý kiến không đồng ý “nam giới làm lãnh đạo giỏi hơn nữ giới” thấp thì trong thực tế lại nằm trong số những nước có tỷ lệ nữ giới tham chính thấp nhất châu Á - Thái Bình Dương và trên thế giới.

Thứ tư, khoảng cách giới trong số lượng đảng viên và mức độ năng động của các đảng viên trong các đảng chính trị. Có ít nữ đảng viên trong các đảng chính trị và ít nữ đảng viên hoạt động tích cực trong các đảng đó sẽ dẫn đến việc hạn chế nguồn nữ tiềm năng để giới thiệu ứng cử viên vào nghị viện.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2017

(1) Số liệu của IPU và UNWomen, 2016.

(2), (4), (9) Theo cơ sở số liệu năm 2016 của Liên minh Nghị viện.

(6) Nghị quyết số: 617/NQ-HĐBCQG công bố kết quả bầu cử và danh sách những người trúng cử đại biểu Quốc hội khóa XIV và kết quả bầu cử đại biểu Quốc hội khoá XIV của Hội đồng Bầu cử quốc gia.

(5) Luật Bình đẳng giới và Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 27/04/2007 của Bộ Chính trị về Công tác phụ nữ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

(3) Nguồn: Liên minh Nghị viện, số liệu phụ nữ tham gia nghị viện từ năm 1995 đến 2015 tính theo các khu vực trên thế giới.

(7) Xem thêm UNDP 2012, Gender Equaltiy in Elected Office in Asia Pacific: Six Actions to Expand Women’s Empowerment, tr.29-30. (UNDP 2012).

(8) Xem International IDEA. Women in Politics: Beyond Numbers, (International IDEA: Stockholm, 2005) và Pippa Norris và Mona Lena Krook 2011. Gender Equality in Elected Office: A Six - Step Action Plan, tr.19.

(10) Xem: Lương Thu Hiền, Châu Mỹ Linh: “Sự tham gia Lãnh đạo và quản lý của phụ nữ Việt Nam: Thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Dân tộc và Thời đại, Số 166 và 167, Tháng 5-6/2014, tr.30-38).

TS Lương Thu Hiền

Trung tâm Nghiên cứu Giới và Lãnh đạo nữ,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh