1. Nhìn lại lịch sử Hiến pháp      

Chế định Chủ tịch nước (CTN) là một trong những nội dung quan trọng của Hiến pháp Việt Nam, quy định về nguyên thủ quốc gia - người đứng đầu Nhà nước, đại diện cho quốc gia về đối nội, đối ngoại. Ở nước ta, chế định CTN trong các bản Hiếp pháp cũng có sự khác biệt nhất định, tùy vào từng thời điểm lịch sử.      

a) Hiến pháp năm 1946    

Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, CTN là nguyên thủ quốc gia đồng thời là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Đây là một quyền hạn rất lớn cho CTN, giúp huy động nguồn lực để ứng phó với bất kỳ tình huống nào xảy ra. CTN còn là tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lực lượng quân đội.    

Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, nhiệm kỳ của CTN không phụ thuộc vào nhiệm kỳ của Nghị viện (nhiệm kỳ của CTN là 5 năm, nhiệm kỳ của Nghị viện là 3 năm). Đây là sự biểu hiện của tính độc lập tương đối của chế định CTN với chế định Nghị viện. Việc quy định CTN với vị trí độc lập tương đối so với Nghị viện là thiết chế bảo vệ thành quả mà Đảng và nhân dân ta đã giành được và chống lại các lực lượng đối lập trong và ngoài nước một cách hiệu quả nhất lúc bấy giờ.      

Cũng theo quy định, CTN không phải chịu trách nhiệm gì trước Nghị viện ngoài tội phản quốc. Điều đó cho thấy, CTN có thể thực hiện mọi quyền hạn của mình mà không gặp bất cứ sự truy cứu, phản đối nào. Quy định này nhằm tăng cường sự chủ động, quyết đoán, không phụ thuộc vào Nghị viện trong hoạt động của CTN. Điều đáng chú ý là CTN còn có quyền phủ quyết các dự luật của Quốc hội; quyền phủ quyết tương đối, thảo luận và biểu quyết lại về sự bất tín nhiệm với Nội các. 

Có thể nói, Hiến pháp năm 1946 đã thiết kế một chế định CTN khá độc đáo, mang hình ảnh của một vị tổng thống của nước tư sản để phù hợp với điều kiện lịch sử của Việt Nam lúc bấy giờ theo hướng: tập trung sức mạnh, quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân nhằm đảm bảo sự thống nhất cao, quyết đoán nhanh, ứng biến với mọi tình huống có thể xảy ra.   

Như vậy, có thể thấy, theo quy định của Hiến pháp năm 1946, CTN có vị trí tương tự như tổng thống ở chế độ cộng hoà tổng thống hay cộng hoà lưỡng tính của các nước phương tây theo chế độ tư sản. CTN Việt Nam Dân chủ Cộng hoà không những là người đứng đầu Nhà nước, mà còn là người trực tiếp điều hành bộ máy hành pháp như: có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ, nhưng lại khác với chính thể cộng hoà tổng thống khi CTN không do cử tri trực tiếp bầu ra hay gián tiếp bầu ra, mà do Nghị viện bầu và phải là thành viên của Nghị viện.

b) Hiến pháp năm 1959    

Khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 được xây dựng trên nguyên tắc tập quyền XHCN. Đây được cho là bản Hiến pháp XHCN đầu tiên của Việt Nam. Trong bản Hiến pháp này, chế định nguyên thủ quốc gia vẫn là CTN, nhưng đã có những điểm thay đổi về căn bản so với chế định CTN trong Hiến pháp năm 1946.        

Lần đầu tiên, Hiến pháp năm 1959 ghi nhận chế định nguyên thủ quốc gia tại một chương riêng (Chương V, gồm 10 điều (từ Điều 61 đến Điều 70). Việc ghi nhận chế định CTN thành một chương riêng biệt trong Hiến pháp chứng tỏ Hiến pháp năm 1959 có sự đổi mới rõ rệt so với Hiến pháp năm 1946 ở các nội dung sau:        

- Việc thành lập chức danh CTN về cơ bản không khác biệt nhiều với Hiến pháp năm 1946, CTN vẫn do Quốc hội bầu ra nhưng không nhất thiết là đại biểu quốc hội. Đổi mới này đã mở rộng khả năng ứng cử vào ghế CTN của nhân dân, cho thấy tư duy “thoáng” của các nhà lập hiến lúc bấy giờ.         

- Nhiệm kỳ của CTN theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Quy định này là sự thể hiện nguyên tắc tập trung quyền lực vào cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân.

- CTN đứng đầu bộ máy nhà nước, không còn đứng đầu Hội đồng Chính phủ, chỉ đảm nhiệm chức năng nguyên thủ quốc gia trong lĩnh vực đối nội, đối ngoại. Điều này cho thấy sự phân định chức năng nguyên thủ giữa CTN, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã chuyển sang hướng mới. Mọi quyền hạn quan trọng đều thuộc về Quốc hội và UBTVQH. CTN chủ yếu thực hiện các công việc có tính đại diện cá nhân và tham gia nhất định vào các hoạt động của Nhà nước như lập pháp, thành lập các cơ quan nhà nước, tặng thưởng huân chương, tuyên bố chiến tranh... nhưng đều dựa trên quy định của Quốc hội và UBTVQH.  

Như vậy, so với chế định CTN của Hiến pháp năm 1946, CTN theo quy định của Hiến pháp năm 1959 có những điểm khác biệt như: Thay quyền chỉ huy các lực lượng vũ trang bằng quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang; thay quyền ban bố luật bằng quyền công bố luật, không còn quyền yêu cầu Quốc hội thảo luận lại luật; không còn quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức danh trong cơ quan hành chính và chuyên môn, đồng thời CTN không còn quyền triệu tập, chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ trừ trường hợp cần thiết. Bên cạnh đó, CTN còn phải chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội. Mặc dù vậy, quyền hạn của CTN vẫn còn rất lớn như: Khi xét thấy cần thiết có thể tham gia và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ, triệu tập và chủ tọa Hội nghị chính trị đặc biệt, bổ nhiệm Thủ tướng... đã thể hiện tư duy của nhà lập hiến trong việc phối hợp hài hòa quyền lực, giữ lại một số quyền lực nhất định cho CTN, bảo đảm theo hướng có lợi cho việc can thiệp vũ trang đang tiến hành ở miền Nam, đồng thời thực hiện quá trình chuyển hướng tư duy theo hướng xây dựng một nhà nước XHCN đã và đang tiến hành ở miền Bắc.       

c) Hiến pháp năm 1980     

Hiến pháp năm 1980 đã nhập chức năng của UBTVQH với chức năng của CTN là cá nhân trong Hiến pháp năm 1959 vào một cơ quan có tên gọi là Hội đồng Nhà nước.     

Điều 98 Hiến pháp năm 1980 quy định: "Hội đồng Nhà nước là cơ quan cao nhất, hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Điều luật này đã xác định rõ vị trí, tính chất của Hội đồng Nhà nước, chính là nguyên thủ tập thể của nước ta, đồng thời là cơ quan cao nhất và hoạt động thường xuyên của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc hội. Như vậy Hội đồng Nhà nước vừa là cơ quan thường trực của Quốc hội, vừa là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 

Thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước rất rộng, có thể nói là rộng nhất so với chế định nguyên thủ quốc gia trong các bản Hiến pháp trước đó (năm 1946 và năm 1959) và thậm chí là trong Hiến pháp 1992 sau này, bởi vì Hội đồng Nhà nước vừa là cơ quan thường trực của Quốc hội, vừa là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với vị trí này, Hội đồng Nhà nước không chỉ quan hệ với các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương mà còn vươn tới tận các cơ quan nhà nước ở địa phương.         

Có thể nói, chế định Hội đồng Nhà nước đã được tư duy theo hướng tập trung cao độ quyền lực nhà nước vào trong tay tập thể lãnh đạo. Nó phản ánh đúng xu hướng của lịch sử lúc đó, xây dựng một nhà nước chuyên chính vô sản. Đây là bản Hiến pháp áp dụng triệt để tinh thần tập trung quyền lực vào tay nhân dân một cách cao độ, với những chế định có phần giống với mô hình các bản hiến pháp của các nước trong hệ thống XHCN như Liên Xô, Trung Quốc. Hiến pháp năm 1980 là Hiến pháp của thời kỳ cả nước quá độ lên CNXH.   

Như vậy, cùng với Hiến pháp năm 1980, chế định CTN đã không còn, quyền hạn của cá nhân CTN đã được chuyển vào tay Hội đồng Nhà nước. Thực tế cho thấy, chế định Chủ tịch tập thể này đã làm vô hiệu hoá, hình thức hoá vai trò của CTN với tư cách là một nguyên thủ quốc gia. Chính vì thế vai trò của CTN trong thời kỳ này chưa được thể hiện một cách rõ nét và ảnh hưởng của các cá nhân là CTN cũng không thật sự sâu sắc. 

d) Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)      

Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), thiết chế CTN được xây dựng lại. Mô hình lần này vừa tiếp thu những ưu điểm của mô hình CTN của Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959, vừa giữ được sự gắn bó giữa Quốc hội, UBTVQH và CTN trong việc thực hiện các chức năng nguyên thủ quốc gia trong thể chế Hội đồng Nhà nước của Hiến pháp năm 1980. Đồng thời cũng có thêm những điểm mới như:          

- Là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại "Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại". Như vậy, cũng như các Hiến pháp năm 1959 và năm 1980, CTN chỉ đóng vai trò nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước ta về đối nội và đối ngoại, chứ không đứng đầu Chính phủ như chế định CTN trong Hiến pháp năm 1946. CTN do Quốc hội bầu trong số đại biểu quốc hội. Nhiệm kỳ của CTN theo nhiệm kỳ của Quốc hội, khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, CTN tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội khóa mới bầu CTN mới.        

- CTN chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu sự chất vấn của đại biểu Quốc hội, đặc biệt Nghị quyết 51/2001 về việc sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 đã tăng thêm cho Quốc hội quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu, nghĩa là CTN có thể bị miễn nhiệm.        

Như vậy, với chế định CTN của Hiến pháp năm 1992, CTN chỉ còn vai trò là người đứng đầu bộ máy nhà nước Việt Nam trên danh nghĩa, các quyền lực trong các bản Hiến pháp trước đây hầu như đã bị thu hẹp và được giao lại cho Quốc hội hay Chính phủ. Điều này cho thấy, hình ảnh CTN chỉ trong vai trò điều phối hoạt động, điều hòa mối quan hệ của các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp và bảo đảm sự thông suốt trong quá trình vận hành của cả hệ thống cơ quan nhà nước, mặc dù vẫn được khẳng định là nguyên thủ quốc gia. Điều này cũng cho thấy sự bất cập của cơ sở hiến định về thiết chế CTN hiện hành.      

2. Hướng sửa đổi, bổ sung          

Thiết chế CTN cần được sửa đổi cả trên phương diện vị trí, chức năng cũng như quyền và nghĩa vụ theo đúng tinh thần Đại hội XI của Đảng đã xác định: “Nghiên cứu xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại và thống lĩnh các lực lượng vũ trang; quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”(1).           

Để bảo đảm vai trò nguyên thủ quốc gia, việc hoàn thiện chế định CTN cần lưu tâm các vấn đề sau:    

Thứ nhất, về vị trí và vai trò của CTN.      

Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cho thấy, CTN hiện nay không được xác định thuộc nhánh quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp, mà chủ yếu đóng vai trò là chủ thể điều phối hoạt động của ba nhánh quyền lực đó. Điều này được minh chứng bởi các quy định như sau:        

- Trong quan hệ với Quốc hội: CTN có quyền đồng thời là nghĩa vụ công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh và quyền yêu cầu UBTVQH xem xét lại pháp lệnh;     

- Trong quan hệ với Chính phủ: CTN có quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, đồng thời nếu thấy cần thiết có thể tham dự phiên họp Chính phủ;     

- Trong quan hệ với cơ quan tư pháp: CTN có quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, có quyền ban hành quyết định đặc xá.

Với những quy định trên đây cho thấy, Hiến pháp năm 1992 chưa trao cho CTN chức năng đầy đủ của một nguyên thủ quốc gia, bởi lẽ, nếu là nguyên thủ quốc gia thì ít nhất phải có 3 quyền quan trọng: quyền thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại; quyền đứng đầu cơ quan hành pháp và quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang. Căn cứ theo quy định của Hiến pháp thì CTN được trao quyền thứ nhất và thứ ba, quyền thứ hai thuộc về Thủ tướng. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang của CTN về cơ bản là hình thức, thực chất CTN chỉ còn quyền thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại. Điều này cho thấy, ở nước ta hiện nay, quyền năng của nguyên thủ quốc gia đã được “phân chia” cho các chủ thể khác nhau và khó phân biệt rõ ràng ai là chủ thể có vị trí cao hơn trong bộ máy nhà nước.

Nhu cầu thực tế trong đối nội, đối ngoại của đất nước hiện nay đòi hỏi phải nâng cao vị trí, vai trò của CTN với tư cách là nguyên thủ quốc gia. Trong điều kiện Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, CTN - nguyên thủ quốc gia, cũng nên đồng thời là người đứng đầu Đảng, để bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Đảng với Nhà nước. Vì thế, thiết chế CTN có thể được sửa đổi theo hướng: CTN là người đứng đầu Chính phủ nhưng có tính độc lập tương đối với Thủ tướng và các thành viên Chính phủ. Cụ thể: CTN chịu trách nhiệm thực hiện các công việc liên quan đến hoạt động ban hành chính sách, Thủ tướng chịu trách nhiệm liên quan đến các hoạt động điều hành chính sách; CTN không phải chịu trách nhiệm về bất kỳ hành vi nào trừ tội phản quốc, Chính phủ có thể bị giải thể nếu không còn được Quốc hội tín nhiệm.

Thứ hai, về quyền và nghĩa vụ của CTN.  

Với những thay đổi về vị trí và vai trò của CTN như đề xuất trên đây, để đảm bảo tính thực quyền của nguyên thủ quốc gia, có thể sửa đổi quyền và nghĩa vụ của CTN theo hướng:   

- Trong quan hệ với quyền lập pháp: trao cho CTN quyền phủ quyết (hoặc nhẹ hơn là đề nghị xem xét lại) các dự luật của Quốc hội. Cơ sở của đề xuất này xuất phát từ vị trí của CTN với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành pháp, chịu trách nhiệm thực hiện các công việc liên quan đến hoạt động ban hành chính sách quốc gia. Mục đích của “quyền phủ quyết” là đảm bảo tính hợp hiến của các đạo luật khi được ban hành.  

- Trong quan hệ với quyền hành pháp: CTN có quyền chủ tọa các phiên họp Chính phủ; CTN có quyền bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ nếu các văn bản này có nội dung trái với văn bản quy phạm pháp luật của CTN.    

- Trong quan hệ với quyền tư pháp: cần Hiến định quyền ân giảm án của CTN với những người bị kết án tử hình. Trên thực tế thì CTN đã thực hiện quyền này nhưng trong khuôn khổ của Bộ luật tố tụng hình sự. Bổ sung quy định này nhằm khắc phục tình trạng “Luật vượt mặt Hiến pháp”.

_________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 10-2012

(1) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.249.

PGS, TS Lê Thiên Hương

Học viện Hành chính