1. Các quy định của BHHT chủ yếu tập trung bảo đảm cuộc sống cho NCT làm công hưởng lương sau khi được nghỉ việc theo luật định

Ban đầu khi mới ra đời, Luật BHXH chỉ quy định chế độ BHHT cho người làm công hưởng lương trong khu vực nhà nước, sau đó mở rộng cho khu vực doanh nghiệp ngoài quốc doanh và một số đối tượng có liên quan đến khu vực nhà nước. Đến năm 2006, Luật BHXH mới quy định chế độ BHHT tự nguyện, nhưng cũng dựa trên cơ sở đóng - hưởng BHHT của khu vực làm công hưởng lương nên số lượng người tham gia cũng hết sức khiêm tốn.

Tính đến năm 2012, cả nước có 9,017 triệu NCT, chiếm 10,2% dân số. Với tốc độ tăng bình quân 4,1%/năm, năm 2013 có 9,387 triệu NCT, trong đó có 1,506 triệu NCT hưởng trợ cấp xã hội hằng tháng; 2,03 triệu người hưởng lương hưu (trong đó có một bộ phận không phải là NCT theo luật định vì tuổi nghỉ hưu bình quân là 54,2 tuổi). Như vậy, số NCT hưởng lương hưu và trợ cấp xã hội chiếm khoảng 37,7% tổng số NCT. Nếu tính gộp số NCT hưởng trợ cấp ưu đãi người có công, hưởng trợ cấp tuất hằng tháng, trợ cấp mất sức, trợ cấp công nhân cao su và số người nghỉ hưu dưới 60 tuổi không phải là NCT theo quy định thì tỷ lệ NCT đang hưởng lương hưu hoặc trợ cấp chiếm khoảng 45% tổng số NCT. Như vậy, 55% NCT còn lại ít được thụ hưởng chính sách xã hội của Nhà nước. Nếu không có chế độ BHHT cho NCT thì trong tương lai không xa, Nhà nước sẽ phải chịu gánh nặng về khối trợ cấp xã hội này. Đây là hạn chế lớn nhất của chế độ BHHT trong luật BHXH từ nhiều năm nay.

 2. Chế độ BHHT quy định trong luật BHXH hiện hành còn nhiều điểm bất hợp lý, chưa phù hợp

Thứ nhất, chưa làm rõ được bản chất của BHHT là bảo hiểm tuổi già (NCT) hay tuổi nghề, tuổi theo công việc (mức độ nguy hiểm, nặng nhọc, độc hại), hay tuổi làm việc của người lao động ở các địa bàn có phụ cấp khu vực cao, hay tuổi theo cấp hàm trong lực lượng vũ trang; hay là nguồn quỹ để tinh giản biên chế, giải quyết lao động dôi dư khu vực nhà nước;... BHHT hiện hành chưa đúng với bản chất của chế độ bảo hiểm suy giảm khả năng lao động do tuổi tác, sức khỏe của người lao động, cụ thể như: phụ cấp khu vực chủ yếu nhằm bù đắp cho người lao động sống, làm việc ở các địa bàn có nhiều khó khăn, thiệt thòi hơn so với các địa bàn khác, chứ không phải bởi lý do suy giảm khả năng lao động do sống ở địa bàn nào và họ phải về hưu trước trần độ tuổi lao động; đối với người làm công việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm, đến một độ tuổi nhất định không còn đáp ứng được công việc, ngành, nghề của mình đang làm, nhưng rất nhiều người trong số họ còn đủ sức khỏe và năng lực để thực hiện tốt công việc của ngành, nghề bình thường khác, cần phân công, bố trí công việc thích hợp chứ không phải quy định nghỉ hưu sớm; trong lực lượng vũ trang, khi không có vị trí, chức vụ để phong quân hàm thì về hưu ở độ tuổi 40, trong khi một số chức vụ của cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội lại không quy định rõ “trần” tuổi nghỉ hưu. Từ đó hình thành một khoảng tuổi được nghỉ hưu từ dưới 40 tuổi đến không rõ “trần” là bao nhiêu, gây ra sự bất hợp lý trong chính sách BHHT.

Thứ hai,quan điểm, mục tiêu, yêu cầu, tính chất, nguyên tắc của BHHT hoàn toàn khác với các chế độ BHXH ngắn hạn nhưng được quy định chung trong một đạo luật nên nhiều nội dung chưa thống nhất với mục tiêu, nguyên tắc đặt ra, không mở rộng được phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, tạo sự bất bình đẳng giữa các loại lao động trong quan hệ đóng - hưởng. Cụ thể là, cùng đóng BHHT như nhau nhưng lương hưu của khu vực nhà nước cao hơn khu vực ngoài nhà nước.

Thứ ba, BHHT thực hiện từ năm 1995 là quy định cho thời kỳ chuyển đổi cơ chế tương ứng với quy định tạm thời về chế độ tiền lương, nên việc thiết kế, tính toán quy định chế độ BHHT ngay từ đầu đã mất cân đối, phủ định một phần nguyên tắc đóng - hưởng. Quá trình tạm thời này kéo dài cho đến nay, quá trình thực hiện lại không tuân thủ các dự tính ban đầu, bổ sung nhiều chế độ nghỉ hưu nên nguy cơ mất cân đối quỹ BHHT ngày một tăng cao. Nay Luật sửa đổi không có thay đổi gì lớn, chỉ kéo dài thời gian an toàn, cân đối quỹ cho vài nhiệm kỳ là chưa hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu thực tế.

Thứ tư, tỷ lệ đóng BHHT năm 2012-2013 là 20%, từ năm 2014 là 22% không hề thấp so với nhiều nước trên thế giới, kể cả so với một số nước phát triển. Do vậy, việc nhận định đóng - hưởng mất cân đối do tỷ lệ đóng quỹ hưu trí thấp là chưa thật chuẩn xác. Mất cân đối quỹ do nhiều nguyên nhân, bởi khu vực nhà nước điều chỉnh tiền lương hưu theo tiền lương người tại chức là không theo nguyên tắc đóng - hưởng; quy định, bổ sung nhiều chế độ tăng mức hưởng hưu trí mà không bố trí quỹ cân đối; tính toán, thiết kế quỹ BHHT từ đầu đã mất cân đối nhưng khi quy định trong luật và quá trình quản lý, tổ chức thực hiện lại không tuân theo tính toán ban đầu làm tăng thêm sự mất cân đối đóng - hưởng; quỹ BHHT kết dư không được bảo toàn, tăng trưởng; ngân sách nhà nước chưa chuyển tiền đóng BHHT cho những người tham gia BHXH trước 1-1-1995; số ngân sách nhà nước vay, mua trái phiếu chính phủ từ số kết dư của quỹ BHHT hiện nay là rất lớn và chưa xác định thời hạn hoàn trả.

Thứ năm, cách tính toán cân đối quỹ BHHT theo phương pháp tọa thu, tọa chi (pay as you go) được hiểu không chuẩn xác. Theo phương pháp này, ngay ban đầu khi tính toán đã phải cân bằng giữa quỹ chi và quỹ thu. Nhưng BHHT hiện hành lại phân đoạn người tham gia theo từng thời kỳ để tính toán: Người nghỉ hưu trước 1-10-1995 được nguồn ngân sách nhà nước chi trả toàn bộ; người tham gia BHXH trước 1-1-1995 ngân sách nhà nước chuyển trả tiền đóng quỹ BHHT cho thời gian trước đó; nhóm tham gia BHHT từ sau 1-1-1995 được lấy làm gốc quy định chế độ hưu trí, tính toán cân bằng quỹ thu - chi cho tổng thể các nhóm khác. Như vậy, đây không phải là phương pháp cân đối tọa thu, tọa chi mà là phương pháp tồn tích. Sự nhận thức, hiểu biết và kiến thức chuyên môn sâu về BHHT sẽ giảm thiểu hậu quả của việc hoạch định, quy định chế độ BHHT chưa thích hợp, thiếu chiều sâu.

Thứ sáu, sự cách biệt lớn giữa BHHT tự nguyện với bắt buộc; BHHT tự nguyện không có sự khuyến khích, hỗ trợ từ Nhà nước, thủ tục phiền hà làm người lao động ít quan tâm, tham gia.

Tỷ lệ đóng BHHT tự nguyện và bắt buộc đều là 22%, nhưng đối với BHHT tự nguyện thì người tham gia phải tự đóng đủ 22%, còn BHHT bắt buộc thì người lao động chỉ phải đóng 8%, người sử dụng lao động đóng 14%. Về bản chất, 14% người sử dụng đóng cho cán bộ, công chức, viên chức nhà nước là tiền từ ngân sách; trong doanh nghiệp, 14% người sử dụng lao động đóng được hạch toán vào giá thành hoặc phí lưu thông, cũng có nghĩa là Nhà nước tham gia đóng góp một phần từ việc giảm thu nhập chịu thuế của doanh nghiệp. Người lao động cá thể, hộ gia đình không hưởng lương, không có nghĩa là họ không đóng góp cho xã hội, cho đất nước, trong khi tham gia BHHT tự nguyện lại không được Nhà nước hỗ trợ, khuyến khích. Xét trong mặt bằng các chế độ BHXH, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp thì bảo hiểm y tế được Nhà nước hỗ trợ cho nhiều đối tượng tham gia tự nguyện. Về ASXH lâu dài, BHHT không hề thua kém bảo hiểm y tế, nên việc Nhà nước chưa hỗ trợ người tham gia BHHT tự nguyện là thiếu công bằng, khó thu hút người tham gia.

Về điều kiện tuổi nghỉ hưu, BHHT tự nguyện quy định thống nhất 60 tuổi đối với nam, 55 tuổi đối với nữ như công chức, viên chức nhà nước làm việc trong điều kiện lao động bình thường. Quy định như vậy tạo tâm lý cách biệt và không phù hợp với thực tế, bởi lao động cá thể, hộ gia đình không thuộc khu vực làm công hưởng lương không thể nghỉ việc khi còn sức lao động.

Về mức hưởng, tỷ lệ lương hưu của người tham gia BHHT tự nguyện như người làm công hưởng lương khu vực nhà nước nhưng tính bình quân trên toàn bộ số năm tham gia đóng BHHT, trong khi công chức, viên chức lại tính trên mức lương bình quân cao nhất của những năm cuối cùng trước khi nghỉ hưu. Sau đó tiền lương hưu nhóm đối tượng khu vực nhà nước được điều chỉnh theo tiền lương người tại chức, còn người nghỉ hưu theo BHHT tự nguyện thì điều chỉnh theo trượt giá, tạo ra sự cách biệt lớn trong đóng - hưởng.

BHHT là chế độ quan trọng, khó khăn và phức tạp nhất trong BHXH và hệ thống ASXH. Phân tích, đánh giá thực trạng cho thấy, chế độ BHHT hiện nay còn nhiều bất cập, hạn chế, gây thiệt hại cả về kinh tế, chính trị, xã hội, thiếu công bằng, lãng phí lớn nguồn nhân lực, trở thành điểm nghẽn trong chính sách ASXH. Từ thực tế đó, Kết luận số 63-KL/TW ngày 27-5-2013 của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI nhấn mạnh “Nghiên cứu xây dựng Đề án cải cách chính sách bảo hiểm xã hội theo các định hướng tại Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 1-6-2012 và Kết luận số 23-KL/TW ngày 29-5-2012 của Hội nghị Trung ương 5 khóa XI, trong đó nghiên cứu toàn diện các vấn đề liên quan đến việc đóng và hưởng bảo hiểm xã hội, đảm bảo quyền lợi của người tham gia bảo hiểm xã hội; quản lý đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội. Có lộ trình để thực hiện việc điều chỉnh lương hưu độc lập với điều chỉnh tiền lương của người tại chức”. Đây là sự chỉ đạo quan trọng của Đảng đối với các cơ quan chức năng trong xây dựng Đề án cải cách chính sách BHXH, trong đó có chế độ BHHT, sao cho BHHT bao trùm được hầu hết người lao động trong độ tuổi làm công hưởng lương, người tự tạo việc làm và thu nhập, không làm công hưởng lương, để đến khi hết tuổi lao động họ có nguồn thu nhập bảo đảm cuộc sống, được nghỉ ngơi, an dưỡng tuổi già. Về lâu dài, chế độ hưu trí xã hội sẽ thay thế chế độ trợ cấp người cao tuổi, không trở thành gánh nặng của ngân sách nhà nước.

3. Một số đề xuất

Thứ nhất, về chế độ, phải khẳng định BHHT là chế độ bảo hiểm cho người lao động khi suy giảm khả năng lao động do tuổi tác, già yếu (tính theo đa số về tâm, sinh lý lao động) có nguồn bảo đảm cuộc sống, được nghỉ ngơi, an dưỡng, chăm lo sức khỏe. Việc xem xét đến tuổi nào thì người lao động Việt Nam suy giảm khả năng lao động (tính theo đa số) là trách nhiệm của y học lao động, của ngành y tế, chứ không chỉ là công việc của những người hoạch định, quyết định chế độ BHHT theo kinh nghiệm. Tăng hay giảm tuổi nghỉ hưu cần có căn cứ khoa học và thực tiễn chứ không chỉ để kéo dài thời gian bảo đảm an toàn, cân đối quỹ.

Thứ hai, cần xác định tuổi suy giảm khả năng lao động chính là “trần trên” của độ tuổi lao động để xác định tuổi nghỉ hưu, trở thành nghĩa vụ và quyền lợi của người lao động, đây không thể là khung tuổi để lựa chọn áp dụng tùy đối tượng như quy định hiện hành. Theo đó, người lao động được quyền nghỉ hưu khi hết tuổi lao động chứ không phải tuổi nghỉ hưu được xác định theo công việc, ngành nghề, địa điểm hay cấp bậc. Không thể cho nhận một lần toàn bộ tiền lương hưu trong độ tuổi lao động để rồi khi về già không có nguồn bảo đảm cuộc sống, Nhà nước lại gánh trách nhiệm trợ cấp xã hội. Để thực hiện được quy định này, Nhà nước cần có chính sách, phương án phân công, sử dụng lao động, bố trí công việc một cách phù hợp hoặc chính sách trợ cấp cho người lao động chưa đến tuổi nghỉ hưu mà mất việc làm.

Thứ ba, cần mở rộng quy định đối tượng tham gia BHHT bắt buộc đối với lao động khu vực không làm công hưởng lương (lao động cá thể, hộ gia đình) có mức thu nhập bình quân tháng bằng tiền lương bình quân của công chức, viên chức nhà nước trở lên, đối tượng có thu nhập thấp hơn mức bình quân mới tham gia BHHT tự nguyện. Sau đó, tiếp tục mở rộng đối tượng tham gia BHHT bắt buộc đối với người lao động có thu nhập bình quân hằng tháng từ mức lương tối thiểu chung của quốc gia trở lên, tiến tới BHHT toàn dân theo lộ trình thích hợp. Đối với những người không làm công hưởng lương tham gia BHHT bắt buộc hoặc tham gia BHHT tự nguyện, Nhà nước cần hỗ trợ ở mức nhất định, có thể từ 30% hoặc 35% số tiền đóng BHHT. Xác địnhđiều kiện quan trọng nhất để hưởng chế độ hưu trí là số năm đóng BHHT chứ không phải là độ tuổi. Có 20 năm đóng BHHT trở lên, đủ tuổi thì mới được hưởng lương hưu. Có từ 40 năm đóng BHHT trở lên thì không cần đủ tuổi và không bị giảm trừ tiền lương hưu.  

Thứ tư, cần nghiên cứu chuyển sang chế độ BHHT theo phương pháp tài khoản, mỗi cá nhân có một tài khoản hưu trí, đóng nhiều hưởng nhiều, đóng ít hưởng ít, có thể đóng cao hơn mức quy định khi có điều kiện để khi nghỉ hưu, mức lương hưu được tính toán trên tổng quỹ hưu trí đóng được. Làm như vậy sẽ đơn giản, khắc phục được phần lớn các hạn chế, bất cập của chế độ BHHT hiện hành, mọi quy định sẽ được giảm nhẹ, luật thể hiện đơn giản hơn, công bằng, minh bạch, bền vững hơn, giảm nhẹ khối lượng công việc nhưng lại nâng cao được trách nhiệm quản lý của Nhà nước.

Thứ năm, BHHT là một chính sách lớn, quan trọng của Nhà nước, liên quan trực tiếp đến đời sống của người lao động khi suy giảm khả năng lao động do tuổi tác, già yếu, đến ASXH lâu dài. Khoản đóng BHHT đến 22% tiền lương, trong đó của người lao động đóng 8% là không nhỏ, vì vậy không thể để kéo dài tình trạng người sử dụng lao động chiếm dụng, trốn, chậm đóng, nợ đọng kéo dài (chủ yếu trong khu vực sản xuất, kinh doanh) mà không có phương thức giải quyết cơ bản, dứt điểm. Luật BHXH (sửa đổi) cơ bản vẫn giữ như hiện hành, chỉ quy định bổ sung các nội dung về thanh tra, kiểm tra, tố tụng, khiếu kiện, giải quyết, xử lý vi phạm,… mà chưa làm rõ được tính hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, cần coi các khoản đóng BHXH bắt buộc như chế độ thuế để có chế tài chặt chẽ xử lý các hành vi nợ, chậm đóng BHXH như chế độ thuế đối với các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ, như vậy tình hình sẽ được cải thiện, đồng thời giảm thiểu quy định trong luật BHXH và chi phí quản lý không cần thiết.

_____________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 12-2014

ĐẶNG NHƯ LỢI

Nguyên Phó Chủ nhiệm

Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội