1. Thực trạng công tác trợ giúp pháp lý ở Việt Nam và một số vấn đề đặt ra

Trợ giúp pháp lý là một trong những chính sách quan trọng của Đảng và Nhà nước ta, có ý nghĩa chính trị - pháp lý sâu sắc. Ngày 6-9-1997, Thủ tướng Chính phủ  ban hành Quyết định số 734/TTg về thành lập tổ chức trợ giúp pháp lý miễn phí cho người nghèo và đối tượng chính sách. Năm 2006, Quốc hội đã ban hành Luật Trợ giúp pháp lý, tạo khung khổ pháp lý quan trọng cho hoạt động trợ giúp pháp lý phát triển, góp phần nâng cao nhận thức về quyền con người, quyền công dân của những người thuộc nhóm dễ bị tổn thương: người nghèo, người dân tộc thiểu số, người khuyết tật, người già, trẻ em không nơi nương tựa... Bên cạnh đó, thông qua việc giúp đỡ pháp lý trong các vụ việc tố tụng, hoạt động trợ giúp pháp lý giúp họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp được quy định trong pháp luật. Công tác trợ giúp pháp lý có tác động tích cực đến việc tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, góp phần ổn định chính trị, xã hội của đất nước. Thông qua các hoạt động trợ giúp pháp lý, nhóm người dễ bị tổn thương trong xã hội được nâng cao hiểu biết về pháp luật, được đối xử bình đẳng, công bằng trước pháp luật, được pháp luật bảo vệ, từ đó nâng cao địa vị pháp lý của người yếu thế trong xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động trợ giúp pháp lý vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập làm giảm hiệu quả bảo đảm quyền con người, quyền công dân của nhóm người được trợ giúp pháp lý.

Một số quy định pháp luật về quyền trợ giúp pháp lý còn bất cập

Theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý 2006, người thuộc diện trợ giúp pháp lý bao gồm người nghèo, người có công với cách mạng, người dân tộc thiểu số thường trú ở vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, người khuyết tật, người già cô đơn, trẻ em không nơi nương tựa. Vì vậy, một số đối tượng khác có khó khăn trong việc tiếp cận pháp luật và bảo vệ quyền chưa thuộc diện trợ giúp pháp lý. Trước hết, đó là những người thuộc hộ cận nghèo, có đời sống khó khăn, khó có khả năng chi trả cho các dịch vụ pháp lý có thu. Vì vậy, rất cần sự hỗ trợ, giúp đỡ về mặt pháp lý.

Dưới góc độ về quyền con người, những người thuộc nhóm dễ bị tổn thương như trẻ em, người khuyết tật được hưởng quyền trợ giúp pháp lý một cách bình đẳng mà không phụ thuộc vào việc họ có hoàn cảnh khó khăn hay không. Năm 2010, Luật Người khuyết tật được ban hành. Theo đó, tất cả người khuyết tật thuộc diện được trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, Luật Trợ giúp pháp lý quy định, trẻ em không nơi nương tựa mới được trợ giúp pháp lý là chưa bảo đảm sự công bằng về quyền trợ giúp pháp lý của tất cả trẻ em. Đồng thời, tạo ra sự chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự, bởi vì Luật Trợ giúp pháp lý quy định trẻ em thuộc diện trợ giúp pháp lý (bao gồm cả trong tư pháp hình sự) là người dưới 16 tuổi không nơi nương tựa, trong khi Bộ luật Tố tụng hình sự quy định bị can, bị cáo là người chưa thành niên (dưới 18 tuổi) có luật sư chỉ định trong trường hợp không mời người bào chữa.

Việc tiếp cận quyền trợ giúp pháp lý của người được trợ giúp pháp lý còn hạn chế

Hoạt động trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách được triển khai thực hiện gần 18 năm qua, nhưng nhiều người thuộc diện trợ giúp pháp lý vẫn chưa biết quyền được trợ giúp pháp lý của mình, đặc biệt là người dân ở vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa. Khi người dân chưa biết về quyền và thủ tục được trợ giúp pháp lý, địa chỉ trợ giúp pháp lý thì họ không thể tiếp cận, sử dụng được dịch vụ trợ giúp pháp lý khi cần thiết. Nguyên nhân của tình trạng này là do hoạt động tuyên truyền nâng cao nhận thức về quyền trợ giúp pháp lý cho người dân chưa được quan tâm đúng mức, còn nhiều hạn chế, bất cập. Bên cạnh đó, hiệu quả trợ giúp pháp lý, uy tín của các tổ chức trợ giúp pháp lý chưa cao nên chưa có sức lan tỏa rộng rãi trong cộng đồng.

Hoạt động trợ giúp pháp lý chưa đúng trọng tâm, thực hiện các vụ việc trợ giúp pháp lý chưa toàn diện, chất lượng dịch vụ trợ giúp pháp lý chưa cao

Các tổ chức trợ giúp pháp lý với các hình thức trợ giúp pháp lý như tư vấn pháp luật, tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, nhưng trên thực tế, số vụ việc tham gia tố tụng rất ít, chỉ chiếm 5,8% trong tổng số các vụ việc trợ giúp pháp lý, vụ việc đại diện ngoài tố tụng còn ít hơn (chiếm 0,17%). Trong khi đó, theo các nguyên tắc, chuẩn mực, pháp luật quốc tế về quyền con người, thì trợ giúp pháp lý trong tố tụng, nhất là tố tụng hình sự là nhiệm vụ then chốt nhất. Đối với bản thân người được trợ giúp pháp lý thì trợ giúp pháp lý trong tố tụng có ý nghĩa, vai trò hết sức quan trọng, cấp thiết nhằm giúp họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trong tình trạng pháp lý bất lợi, quyền và lợi ích có nguy cơ bị đe dọa.

Chất lượng trợ giúp pháp lý chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Các vụ việc tư vấn pháp luật chiếm tỷ lệ lớn nhất (92%) trong tổng số vụ việc nhưng nhiều hồ sơ vụ việc sơ sài, nội dung tư vấn còn chung chung, chưa chỉ rõ người dân vướng mắc cái gì, lợi ích gì bị xâm phạm và chưa định hướng, tư vấn được các giải pháp giải quyết vướng mắc pháp luật của người dân. Chất lượng vụ việc tham gia tố tụng chưa bảo đảm, trong nhiều vụ việc hình sự, người thực hiện trợ giúp pháp lý chưa tham gia từ giai đoạn điều tra, một số vụ việc tố tụng mới dừng lại ở việc tham gia phiên tòa mà chưa nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ việc, chưa tham gia sâu vào quá trình tố tụng như gặp gỡ bị can, bị cáo, người làm chứng để tìm thêm những chứng cứ, tình tiết giúp các cơ quan tố tụng xem xét, giải quyết vụ việc một cách toàn diện hơn.

Một số phương thức trợ giúp pháp lý còn mang tính hình thức, hiệu quả không cao

Hoạt động trợ giúp pháp lý lưu động - phương thức được coi là trọng tâm của các tổ chức trợ giúp pháp lý, thực hiện được nhiều vụ việc trợ giúp pháp lý nhất, cũng như được cấp nguồn kinh phí đáng kể, trên thực tế ở một số nơi, hoạt động này còn mang tính hình thức, chủ yếu là tuyên truyền, phổ biến pháp luật, chưa chú trọng đến chất lượng, người dân tham gia ít.  

Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trên đây là do:

Các Trung tâm trợ giúp pháp lý chưa xác định rõ nhiệm vụ trọng tâm là cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý nhằm bảo vệ quyền và lợi ích cho người được trợ giúp pháp lý, nên việc thực hiện nhiệm vụ còn dàn trải. Chức danh Trợ giúp viên pháp lý là để thực hiện vụ việc, tham gia tố tụng, nhưng trên thực tế, đội ngũ này chủ yếu thực hiện các nhiệm vụ hành chính, số lượng tham gia tố tụng không nhiều, thậm chí có người chưa thực hiện vụ việc tố tụng nào.

Chính sách xã hội hóa chưa thiết thực, thiếu hiệu quả. Luật Trợ giúp pháp lý quy định khuyến khích, tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, tổ chức hành nghề luật sư và luật sư, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tham gia thực hiện, đóng góp, hỗ trợ hoạt động trợ giúp pháp lý; Luật Luật sư quy định nghĩa vụ thực hiện trợ giúp pháp lý của luật sư, nhưng chưa có chế tài cụ thể để bảo đảm thực hiện các quy định này. Vì vậy, số luật sư tham gia trợ giúp pháp lý rất ít. Theo số liệu của Liên đoàn luật sư, trong 2 năm (2011 - 2013),  có 398/7.800 luật sư toàn quốc (chiếm 5%) tham gia các vụ án chỉ định, tư vấn pháp luật miễn phí, với tổng số 5.248 vụ việc tư vấn và tranh tụng⁽¹⁾. Luật sư tham gia trợ giúp pháp lý chủ yếu là luật sư mới hành nghề, năng lực còn hạn chế.

Mặc dù đều là hoạt động cung cấp dịch vụ pháp lý (đối với luật sư là cung cấp dịch vụ cho khách hàng; đối với trợ giúp viên pháp lý cung cấp dịch vụ cho người được trợ giúp pháp lý) nhưng chức danh trợ giúp viên pháp lý được nhìn nhận chưa công bằng như đối với chức danh luật sư. Theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý,  trợ giúp viên pháp lý được tham gia tố tụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người được trợ giúp pháp lý, nhưng Bộ luật Tố tụng hình sự chưa quy định về chức danh này nên thực tế một số cơ quan tố tụng chưa tạo điều kiện thuận lợi cho trợ giúp viên pháp lý tham gia tố tụng. Theo thông lệ quốc tế, người thực hiện trợ giúp pháp lý phải là luật sư, vì vậy, việc tham gia tố tụng của trợ giúp viên pháp lý chưa thuận lợi và còn nhiều thiệt thòi.

Pháp luật về trợ giúp pháp lý đã quy định sự phối hợp giữa các cơ quan tố tụng với Trung tâm trợ giúp pháp lý ở các địa phương trong việc giải thích quyền trợ giúp pháp lý đối với người bị tạm giữ, bị can, bị cáo, các đương sự khác trong vụ án và giới thiệu đến Trung tâm để yêu cầu trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, các cơ quan tố tụng (Tòa án, Viện kiểm sát, Công an) thực hiện nghĩa vụ này còn rất hạn chế, chưa có chế tài bảo đảm thực hiện.

Công tác quản lý chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý chưa hiệu quả. Chất lượng dịch vụ pháp lý miễn phí được thể hiện qua chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý cụ thể. Mặc dù, đã có Bộ Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý nhưng quá trình thực hiện còn hình thức, không khách quan. Vì vậy, trong thực tế, các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này cũng chưa kiểm soát được tình hình chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý, chưa nắm bắt được mức độ, hiệu quả của việc sử dụng trợ giúp pháp lý để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người được trợ giúp pháp lý.

Bên cạnh đó, vấn đề tài chính cho hoạt động trợ giúp pháp lý cũng là một nguyên nhân quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả trợ giúp pháp lý. Theo số liệu thống kê 2 năm thực hiện Chiến lược phát triển trợ giúp pháp lý ở Việt Nam (2011 - 2013), tính trung bình ngân sách chi một triệu đồng/vụ việc, trong khi các vụ việc chủ yếu là tư vấn pháp luật. Đây là mức chi không nhỏ so với mặt bằng chung của thị trường dịch vụ pháp lý. Song, do cơ cấu phân bổ kinh phí không hợp lý, tập trung chi trả lương, công tác phí,... kinh phí bồi dưỡng vụ việc trợ giúp pháp lý chiếm không đáng kể (khoảng 5%) nên không động viên, khuyến khích được các trợ giúp viên pháp lý, cộng tác viên chú trọng thực hiện và nâng cao chất lượng vụ việc. Bên cạnh đó, với cơ chế hiện hành, số vụ việc hàng năm do trợ giúp viên pháp lý thực hiện không ảnh hưởng đến chế độ lương, thưởng hay thăng tiến của họ.

Ở một số địa phương, mức kinh phí cấp cho Trung tâm trợ giúp pháp lý vẫn khoán theo biên chế mặc dù Trung tâm là đơn vị sự nghiệp công lập không có thu, thực hiện nhiều nhiệm vụ trợ giúp pháp lý đặc thù. Hơn nữa, nhu cầu trợ giúp pháp lý cao hay thấp, thay đổi giữa các năm không phụ thuộc vào biên chế của Trung tâm nên việc cấp kinh phí ngân sách như hiện nay là không hợp lý.

2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả trợ giúp pháp lý, bảo đảm quyền con người ở Việt Nam hiện nay

Từ thực trạng trợ giúp pháp lý và yêu cầu bảo đảm quyền con người của Đảng và Nhà nước ta, để nâng cao hiệu quả trợ giúp pháp lý, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, cần sớm sửa đổi Luật Trợ giúp pháp lý, xác định phạm vi trợ giúp pháp lý nhằm tập trung cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý trong tố tụng, đặc biệt là tố tụng hình sự. Từ đó, có cơ chế giao vụ việc tố tụng cho trợ giúp viên pháp lý với định mức thực hiện hàng năm. Bên cạnh đó, huy động nguồn lực luật sư thực hiện vụ việc trợ giúp pháp lý thông qua cơ chế bắt buộc theo quy định về nghĩa vụ thực hiện trợ giúp pháp lý của luật sư (luật sư thực hiện số vụ việc trợ giúp pháp lý cụ thể mỗi năm); có cơ chế đãi ngộ, khen thưởng đối với với văn phòng luật sư, công ty luật như miễn, giảm thuế, đưa tiêu chí tham gia trợ giúp pháp lý vào tiêu chí xếp hạng, khen thưởng, vinh danh luật sư, văn phòng luật sư, công ty luật. Có thể áp dụng chế độ tập sự luật sư phải tham gia trợ giúp pháp lý như một số nước hiện nay. Hỗ trợ nguồn lực tài chính cho các vụ việc tham gia tố tụng với mức chi phí tương xứng trên cơ sở cắt giảm chi phí cho các hoạt động hành chính, các hoạt động không hiệu quả của Trung tâm trợ giúp pháp lý. Việc cấp ngân sách cho các tổ chức trợ giúp pháp lý phải trên cơ sở nhu cầu trợ giúp pháp lý của người dân và hiệu quả hoạt động mà không phải cấp theo số lượng biên chế, cán bộ của tổ chức trợ giúp pháp lý như hiện nay.

Hai là, sửa đổi, bổ sung Bộ luật Tố tụng hình sự, trong đó quy định rõ quyền của người được trợ giúp pháp lý và nghĩa vụ giải thích quyền này của cơ quan, người tiến hành tố tụng; quy định chức danh tham gia tố tụng là trợ giúp viên pháp lý; tiến tới quy định thống nhất một chức danh thực hiện trợ giúp pháp lý là luật sư nhằm bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế và bảo đảm sự ngang bằng giữa dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí và dịch vụ pháp lý có thu.

Ba là, tăng cường khả năng tiếp cận quyền trợ giúp pháp lý của người được trợ giúp pháp lý thông qua việc xác định người được trợ giúp pháp lý là người thuộc diện bắt buộc phải có luật sư, trợ giúp viên pháp lý tham gia bào chữa trong các vụ án hình sự khi họ là người bị tạm giữ, bị can, bị cáo, cũng như bắt buộc phải có luật sư, trợ giúp viên pháp lý tham gia bảo vệ quyền lợi trong các vụ án hình sự, dân sự, hành chính khi họ là nguyên đơn, bị đơn, người bị hại, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án đó. Các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng và các tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý phải có trách nhiệm bảo đảm quyền trợ giúp pháp lý này của người được trợ giúp pháp lý.

Bốn là, thực hiện quản lý chặt chẽ chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý. Đổi mới cơ chế quản lý, đánh giá chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý theo hướng sử dụng cơ chế đánh giá độc lập với cơ quan, tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý, tăng cường vai trò quản lý của Cục Trợ giúp pháp lý, Bộ Tư pháp, đưa tiêu chí chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý vào điều kiện cấp (tăng hoặc giảm) ngân sách cho hoạt động trợ giúp pháp lý.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 9-2015

(1) Báo cáo số 261/LĐLSVN ngày 10-10-2013 của Liên đoàn luật sư Việt Nam về tổng hợp sơ kết 2 năm thực hiện Chiến lược phát triển trợ giúp pháp lý ở Việt Nam.

ThS Đặng Thị Loan

Viện Nghiên cứu quyền con người

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh