1. Việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong khu vực sự nghiệp công lập thời gian qua          

Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25-4-2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập đã được triển khai thực hiện trong nhiều lĩnh vực. Lĩnh vực y tế, tài nguyên và môi trường thực hiện từ năm 2008, lĩnh vực giáo dục và đào tạo thực hiện từ năm 2009, lĩnh vực tư pháp thực hiện từ năm 2010. Theo báo cáo, tính đến nay có 25.631 đơn vị sự nghiệp công lập được giao tự chủ tài chính, trong đó: 845 đơn vị tự đảm bảo chi phí hoạt động, 10.431 đơn vị đảm bảo một phần chi phí hoạt động và 14.355 đơn vị do ngân sách nhà nước đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động. Việc thực hiện giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh vực được đánh giá chung như sau:         

a) Những kết quả đạt được           

- Việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập theo chỉ đạo và quy định của Chính phủ trong thời gian qua đã được thực tiễn khẳng định là đúng hướng và phù hợp với yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý. Qua đó, đã tạo điều kiện cho đơn vị sự nghiệp công lập chủ động sử dụng nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực và cơ sở vật chất để thực hiện nhiệm vụ được giao, bảo đảm nguyên tắc tiết kiệm, thiết thực và hiệu quả trong các hoạt động mua sắm, sửa chữa, thanh lý tài sản. 

- Trên cơ sở mở rộng các hoạt động dịch vụ, tăng nguồn thu, khu vực sự nghiệp công lập đã từng bước nâng cao chất lượng phục vụ, cung cấp các nhu cầu cơ bản, thiết yếu cho người dân và xã hội; tạo điều kiện cho người dân có nhiều cơ hội được lựa chọn, tiếp cận với các hoạt động phục vụ, dịch vụ có chất lượng ngày càng cao.         

Đã từng bước rà soát lại chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước trong mối quan hệ đối với đơn vị sự nghiệp công lập, từng bước xóa bỏ tình trạng "hành chính hóa" các hoạt động sự nghiệp. Tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện kiểm soát chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, tính chủ động, tính sáng tạo của đội ngũ viên chức; nâng cao kỹ năng quản lý, chất lượng hoạt động nghề nghiệp; đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch trong tổ chức, nhân sự và chi tiêu tài chính; tạo không khí đoàn kết, phấn khởi trong nội bộ đơn vị.   

- Thu nhập bình quân của đội ngũ viên chức từng bước được cải thiện. Việc trả lương và thu nhập cho viên chức từng bước gắn với kết quả và hiệu suất công tác do người đứng đầu đơn vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ đã góp phần thu hút được lao động có trình độ cao vào làm việc; hạn chế tình trạng “chảy chất xám” của các đơn vị sự nghiệp công lập.           

b) Những tồn tại, hạn chế 

- Việc triển khai thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm, chưa có bước chuyển biến mạnh mẽ và có tính đột phá. Việc phân định giữa chức năng quản lý nhà nước với chức năng phục vụ và cung cấp dịch vụ còn chưa triệt để, rõ ràng, hiệu quả, do việc ban hành hệ thống các cơ chế, chính sách triển khai thực hiện chưa đồng bộ, chưa tính đến yêu cầu, tính chất đặc thù trong từng ngành, lĩnh vực sự nghiệp.    

- Về tự chủ tài chính, các đơn vị sự nghiệp công lập mới chủ yếu tập trung xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. Các định mức chi cụ thể và cơ chế quản lý chi phát triển sự nghiệp vẫn thực hiện theo các văn bản pháp luật hiện hành, nên thực chất quyền tự chủ về tài chính của các đơn vị sự nghiệp vẫn còn bị hạn chế. Mặt khác, quy chế chi tiêu nội bộ, phân phối thu nhập chưa gắn với hiệu quả và chất lượng công việc để khuyến khích viên chức làm việc. Một số đơn vị xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ còn mang tính hình thức, chưa quy định cụ thể, rõ ràng một số nội dung chi, mức chi, thiếu các biện pháp quản lý tăng thu, tiết kiệm chi.      

Việc phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên (đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí và đơn vị do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động) còn mang tính bình quân, trên cơ sở nguồn thu sự nghiệp của đơn vị và khả năng ngân sách nhà nước; chưa thực sự gắn kết giữa giao nhiệm vụ và giao kinh phí trên cơ sở định mức kinh tế- kỹ thuật, nên còn tình trạng trông chờ, ỷ lại vào cấp trên. Điều đó chưa xóa bỏ hết dấu ấn bao cấp của Nhà nước và là nguyên nhân làm chậm quá trình đẩy nhanh xã hội hóa các họat động sự nghiệp. Một số đơn vị sự nghiệp khi mở rộng hoạt động dịch vụ (liên doanh, liên kết) còn chạy theo số lượng, chưa quan tâm đến chất lượng hoạt động, lạm dụng kỹ thuật để tăng thu.         

- Về tự chủ tổ chức bộ máy và biên chế: Một số bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực chưa ban hành đủ văn bản hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc phạm vi quản lý. Do đó, chưa bảo đảm tính đồng bộ giữa tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế với tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính. Thực tế cho thấy, các đơn vị chưa được tự quyết định số lượng viên chức làm việc, cơ quan chủ quản cấp trên vẫn giao chỉ tiêu biên chế sự nghiệp cho đơn vị. Điều này đã hạn chế tính tự chủ của đơn vị, dẫn đến biên chế tăng, bộ máy cồng kềnh, trong khi nguồn thu của đơn vị không tăng, làm ảnh hưởng đến hiệu quả công việc và việc tăng thêm thu nhập của viên chức...    

- Một số chế độ, chính sách liên quan giữ vị trí, vai trò và điều kiện quan trọng để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp công lập chưa được ban hành hoặc sửa đổi kịp thời như chế độ học phí, viện phí, định mức giờ giảng, định mức biên chế theo lĩnh vực, theo ngành, nghề... Tình trạng này cũng hạn chế tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp công lập.        

- Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của đơn vị sự nghiệp còn nhiều lúng túng. Đến nay, chưa xây dựng được hệ thống đánh giá kết quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp phù hợp với đặc thù của ngành, lĩnh vực.

- Thu nhập của viên chức giữa các nhóm đơn vị sự nghiệp có sự chênh lệch lớn. Đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động thì không khống chế thu nhập; đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thì tối đa thu nhập không quá 3 lần quỹ tiền lương cấp bậc, chức vụ; đơn vị sự nghiệp do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí thì tối đa không quá 2 lần quỹ tiền lương cấp bậc, chức vụ. Điều này chưa thể hiện và phản ánh đúng lao động của viên chức. Sự chênh lệch về thu nhập hiện nay giữa các nhóm đơn vị sự nghiệp công lập, chủ yếu phụ thuộc vào các lợi thế so sánh như địa bàn hoạt động, lĩnh vực hoạt động, sự ưu đãi của cơ chế đem lại... Các đơn vị có thu nhập cao chủ yếu tập trung ở các thành phố lớn, nguồn thu chủ yếu từ phí do Nhà nước ban hành... Ngược lại, các đơn vị có thu nhập thấp là do cơ chế, chính sách không cho phép thu, hoặc do đóng ở địa bàn khó khăn. Đặc biệt là ở địa phương, do quy mô các đơn vị sự nghiệp nhỏ, cơ sở vật chất và các điều kiện phục vụ còn thiếu thốn, việc thu hút các nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển hoạt động sự nghiệp còn hạn chế, kinh phí dành cho các hoạt động sự nghiệp vẫn chủ yếu do ngân sách nhà nước cấp. Từ đó, việc tăng thu nhập cho viên chức còn hạn chế, nhất là các đơn vị sự nghiệp thuộc cấp huyện quản lý.           

2. Quan điểm và định hướng tiếp tục đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập         

Việc tiếp tục đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo, khoa học, văn hóa, thông tin, thể thao,... trong điều kiện triển khai Luật Viên chức và tiếp tục thực hiện cải cách hành chính nhà nước cần thống nhất theo các quan điểm sau:      

Thứ nhất, việc tiếp tục đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập phải hướng tới việc cung cấp tốt hơn dịch vụ cho mọi tầng lớp nhân dân và bảo đảm cho các đối tượng chính sách xã hội và người nghèo được tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ cơ bản, thiết yếu với chất lượng cao hơn. Nhà nước tiếp tục giữ vai trò chủ đạo, tăng cường đầu tư hàng năm cho xây dựng cơ sở vật chất các hoạt động sự nghiệp công cơ bản; tạo môi trường thuận lợi, bảo đảm cho các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập phát triển bình đẳng, đồng thời tăng cường hoàn thiện các công cụ quản lý và vai trò kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công.      

Thứ hai, tiếp tục đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập phải gắn với việc đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ viên chức quy định tại Luật Viên chức trên các phương diện: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước đối với đội ngũ viên chức; đẩy mạnh việc phân cấp cho các đơn vị sự nghiệp công lập được nhiều thẩm quyền hơn trong tuyển dụng, sử dụng và quản lý đội ngũ viên chức; các đơn vị sự nghiệp tiến hành xác định vị trí việc làm và cơ cấu viên chức theo hướng dẫn chung của Nhà nước để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; chủ động quyết  định hoặc trình cấp có thẩm quyền quyết định số lượng viên chức cần có để hoàn thành nhiệm vụ được giao; xây dựng và ban hành hệ thống tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp của viên chức thay thế cho ngạch viên chức trước đây để tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp; hoàn thiện chế độ hợp đồng làm việc với viên chức.         

 Thứ ba, Nhà nước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập đồng bộ cả về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, nhân lực, tài chính; chuyển đổi cơ chế cấp phát kinh phí sang hình thức đặt hàng trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn của từng loại dịch vụ để các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ về chi phí thường xuyên. 

Một số định hướngđổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập là:         

a ) Đổi mới phương thức đầu tư của ngân sách nhà nước          

- Ngân sách nhà nước đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên đối với các đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công ở các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng đồng bào dân tộc, vùng miền núi, biên giới và hải đảo.       

- Thực hiện chuyển đổi từ việc giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp công lập như hiện nay sang thực hiện phương thức đặt hàng, mua hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công dựa trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng của từng loại hình dịch vụ đơn vị cung cấp (không phân biệt cơ sở công lập, ngoài công lập) nhằm tạo sự cạnh tranh lành mạnh, tạo môi trường thuận lợi, bảo đảm cho các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập phát triển bình đẳng.   

- Chuyển dần phương thức cấp phát trực tiếp cho đơn vị sự nghiệp công lập sang cấp phát cho đối tượng thụ hưởng dịch vụ sự nghiệp công.       

b) Đổi mới cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập          

- Thực hiện trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho các đơn vị sự nghiệp công lập đồng bộ cả về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, nhân lực, tài chính trên cơ sở có tính đến đặc điểm từng loại hình đơn vị, khả năng và nhu cầu thị trường, trình độ quản lý.           

- Thực hiện minh bạch hóa các hoạt động liên doanh, liên kết của các đơn vị sự nghiệp công lập; khắc phục tình trạng công - tư lẫn lộn.

- Thực hiện đổi mới cơ chế tài chính đối với nhóm các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hoá cao, tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động (các trường đại học, dạy nghề, bệnh viện...), được Nhà nước xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp; đơn vị sự nghiệp công lập được vay vốn của các tổ chức tín dụng, huy động từ công chức, viên chức trong đơn vị để đầu tư mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động sự nghiệp.    

c) Đổi mới cơ chế tự chủ về thực hiện nhiệm vụ và tổ chức bộ máy, nhân lực đối với các đơn vị sự nghiệp công lập      

- Tiếp tục đẩy mạnh trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và số lượng viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý và điều hành đơn vị sự nghiệp công lập, có cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện thẩm quyền của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập.           

- Đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ viên chức theo Luật Viên chức phải bảo đảm có lộ trình thích ứng với quá trình đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập, phù hợp với các quy luật của nền kinh tế thị trường.           

d) Đổi mới cơ chế đặt hàng, giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ sự nghiệp công   

- Xây dựng, hoàn thiện và ban hành hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn của từng loại hình dịch vụ sự nghiệp công để làm căn cứ đặt hàng, giao nhiệm vụ. 

- Đổi mới cơ chế tính giá đặt hàng sản phẩm, dịch vụ sự nghiệp công; Nhà nước quy định giá hoặc khung giá sản phẩm, dịch vụ đối với các loại dịch vụ cơ bản, có vai trò thiết yếu đối với xã hội; từng bước tính đúng, tính đủ các chi phí hợp lý trong giá dịch vụ sự nghiệp công, phù hợp với thị trường và khả năng của ngân sách nhà nước; thực hiện có lộ trình việc xóa bỏ bao cấp qua giá, phí dịch vụ. Đối với các hoạt động dịch vụ khác, đơn vị sự nghiệp công lập được tự quyết định mức thu, theo nguyên tắc đảm bảo bù đắp chi phí và có tích luỹ.

- Thực hiện chính sách hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng chính sách xã hội, các đối tượng nghèo để được tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu với chất lượng cao hơn; đảm bảo lợi ích của các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công.            

đ) Đổi mới cơ chế kiểm tra, giám sát       

- Tăng cường hoàn thiện các công cụ quản lý và vai trò kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công nhằm hướng tới việc cung cấp tốt hơn dịch vụ cho mọi tầng lớp nhân dân, phát huy các yếu tố tích cực, hạn chế các mặt trái của cơ chế thị trường. 

- Xây dựng và hoàn thiện các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công và các chế tài đối với vi phạm trong hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công.    

- Kiện toàn các cơ quan chuyên trách thuộc ngành, lĩnh vực, bảo đảm tính độc lập tương đối của các cơ quan này trong hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công.               

Để tiếp tục đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong khu vực sự nghiệp công lập theo các quan điểm và các định hướng nêu trên cần có nhiều giải pháp trong đó cần nhấn mạnh một số giải pháp mà các bộ quản lý ngành, lĩnh vực sự nghiệp cần thực hiện như sau:  

- Rà soát, ban hành quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực giai đoạn 2012-2020 và quy định điều kiện tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực.         

- Hướng dẫn cụ thể điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập.            

- Rà soát các định mức kinh tế - kỹ thuật đã ban hành nhưng không còn phù hợp để sửa đổi; ban hành hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật để làm căn cứ tính giá dịch vụ và đặt hàng.         

- Hoàn thiện cơ chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, bảo đảm kinh phí được phân bổ đầy đủ, kịp thời và tương ứng với kết quả đầu ra của dịch vụ sự nghiệp công thuộc ngành, lĩnh vực. Xây dựng và ban hành giá dịch vụ cơ bản trong ngành, lĩnh vực, bảo đảm tính đúng, đủ các chi phí cho hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công.            

- Ban hành các tiêu chí, phương pháp, quy trình đánh giá về chất lượng sản phẩm dịch vụ phù hợp với yêu cầu quản lý và kinh phí ngân sách nhà nước cũng như người hưởng thụ đặt hàng hoặc mua sản phẩm dịch vụ. Xây dựng và hoàn thiện các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động cung cấp dịch vụ và các chế tài đối với vi phạm trong hoạt động cung cấp dịch vụ.     

- Ban hành tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp và cơ cấu viên chức theo từng ngành, lĩnh vực sự nghiệp.      

- Nghiên cứu ban hành cơ chế chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập sang các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập, đồng thời thực hiện chính sách về đầu tư; tín dụng ưu đãi; đất đai, sử dụng kết cấu hạ tầng; sử dụng tài sản nhà nước khi chuyển đổi; thuế... nhằm khuyến khích các đơn vị chuyển đổi, đổi mới phương thức, kỹ năng quản lý, quản trị đơn vị, nâng cao chất lượng hoạt động cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công, đáp ứng yêu cầu xã hội.            

- Nghiên cứu phân nhóm các đơn vị sự nghiệp công lập trong việc áp dụng cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm phù hợp với Luật Viên chức và ứng với các mức độ trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo hướng sau: 1) Nhóm tự chủ hoàn toàn: Nhà nước cấp kinh phí thông qua hình thức đấu thầu hoặc đặt hàng với kinh phí kèm theo và thực hiện theo hợp đồng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công giữa cơ quan chủ quản cấp trên trực tiếp với đơn vị sự nghiệp công lập, thay cho việc phân bổ kinh phí ngân sách nhà nước bình quân như hiện nay; 2) Nhóm chưa tự chủ hoàn toàn: Nhà nước có trách nhiệm bố trí đủ kinh phí chi hoạt động sự nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ được giao (về cơ bản theo đặt hàng của Nhà nước) và chi đầu tư phát triển (cơ sở vật chất, trang thiết bị) theo kế hoạch phát triển của đơn vị được cấp có thẩm quyền phê duyệt.       

- Tổ chức thực hiện có hiệu quả các cơ chế, chính sách liên quan đến hoạt động dịch vụ hiện có; đặc biệt thực hiện có hiệu quả chính sách khuyến khích xã hội hoá quy định tại Nghị định số 69/2008/NĐ-CP ngày 30-5-2008 của Chính phủ.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 10-2012

TS Trần Anh Tuấn

Thứ trưởng Bộ Nội vụ